Programmi complessi e ruolo dell'urbanistica concorsuale aspetti economici

di Sergio Mattia

1. Premessa
Appare opportuno ricordare da subito il forte contenuto economico che abbiamo inteso conferire alla proposta di legge di Società Libera recante "Norme in materia di riqualificazione urbana". 
Tale impostazione vuole contribuire, mediante un articolato sufficientemente meditato, a dimostrare la rilevanza sociale della scelta di affiancare alle attuali forme di programmazione negoziata la figura giuridica dell'urbanistica concorsuale. Questo strumento nuovo - aperto ad ogni ulteriore e auspicato contributo per la sua implementazione - è, infatti, rivolto ad orientare in maniera più decisiva l'intero processo posto a fondamento della pianificazione fisica verso l'assunzione di decisioni in presenza di un quadro conoscitivo ampio e, in particolare, costituito da una pluralità di alternative di intervento generate nel riferimento ad un medesimo problema pratico. Il tutto secondo procedure che vogliono garantire, da un lato, la piena autonomia del decisore nel momento della scelta e, dall'altro lato, le più ampie possibilità per ogni individuo della collettività interessata dalla medesima scelta di valutarne (attraverso la conoscenza delle alternative abbandonate e, in base ai rispettivi costi opportunità o sacrifici di rinuncia) il grado di rispondenza alla propria esigenza di accrescimento delle condizioni di benessere o, comunque, di non vedere peggiorate tali condizioni in assenza di misure compensative. 
A nostro avviso, il principale fattore che rende profondamente diversa l'urbanistica concorsuale dalle altre forme di programmazione complessa è costituito proprio dalle potenzialità di permettere di decidere e di valutare la decisione nella disponibilità di una pluralità di alternative, tutte egualmente perseguibili, rispetto ai destini di un medesimo ambito territoriale.
La presente relazione vuole, pertanto, limitarsi a sviluppare alcune riflessioni al margine di un articolato, che appare ampiamente autoesplicativo del modo in cui si è ritenuto di affrontare - in una visione economica allargata - il problema della riqualificazione urbana.

2. Affrontare la complessità
In primo luogo, va colta la complessità dell'oggetto - appunto il problema della riqualificazione urbana - verso il quale è rivolta la nostra attenzione.
La complessità - intesa quale legame tra l'unità e la molteplicità - va affrontata approfondendo i principali inseparabili e differenti aspetti (normativi, culturali, economici, politici, fisici) che concorrono a creare una situazione di interdipendenza, interattività e inter-retroattività tra l'oggetto di conoscenza e il suo contesto, le parti e il tutto, il tutto e le parti, le parti tra loro. 
In questa ampia considerazione della natura multidimensionale del problema, non può essere perso di vista il fatto che le possibilità di successo di un qualsiasi processo decisionale dipendono fortemente dalla capacità di far fronte al principale fattore che lo condiziona: l'incertezza, dovuta sia alla incompletezza e imperfezione delle informazioni che alla impossibilità di prevedere tutti gli effetti provocati dalla scelta. La rilevanza strategica di una decisione è determinata proprio dall'elaborazione di uno scenario d'azione che, oltre a rispondere alle finalità per le quali è stato concepito, sia modificabile in rapporto alle successive variazioni dell'ambiente esterno. E questo vale soprattutto nell'azione politica. In tal caso, la strategia non può ignorare l'esigenza di determinare la condizione più soddisfacente rispetto alle varie e conflittuali pretese giuridiche, che si manifestano in rapporto alla rispettiva situazione di potere in cui si trovano gli individui o i gruppi nei quali gli stessi si identificano. 

3. Il diritto alla qualità della vita
In rapporto a questa esigenza, si è inteso salvaguardare il diritto di ogni individuo al miglioramento della qualità della vita ponendo in posizione nodale all'interno dell'articolato i principi dell'economia dello sviluppo sostenibile. È proprio questa più recente teoria economica che, riconoscendo in tutta la sua portata la dipendenza del benessere dai rapporti di complementarità tra crescita economica e qualità ambientale, stabilisce una sostanziale coincidenza tra i concetti di sviluppo e di miglioramento della qualità della vita. Il tutto viene perseguito mediante l'imposizione ai processi decisionali pubblici dei seguenti fondamentali vincoli: a) attribuzione di un valore agli ambienti naturali, artificiali e culturali (qualità ambientale); b) assicurazione di un'ampia possibilità di godimento attuale o futuro delle risorse, nel contenimento dei motivi di conflitto tra i diversi gruppi sociali (equità intragenerazionale); c) conservazione del valore economico totale (VET) dell'ambiente (equità intergenerazionale). 
Nella doverosa precisazione che i principi della sostenibilità degli interventi costituiscono un punto fermo dell'intera legislazione di fonte statale o regionale in materia di programmi complessi, va rilevato che si è voluto assicurare l'effettivo rispetto di questi stessi principi proprio "mediante l'introduzione, nel corpus normativo volto a disciplinare il governo del territorio, d'una ulteriore tipologia di programmazione complessa, imperniata sull'istituto del project financing". 
Dal nostro punto di vista, il ricorso a forme di concorsualità aperte alla libera concorrenza costituisce il modo più efficace per orientare l'intero processo di pianificazione fisica verso una attenta ricerca della soluzione maggiormente condivisa dalle comunità interessate. 

4. L'impresa come intelligenza generale
Non si può, peraltro, negare la rilevanza del ruolo dell'Impresa nella società. Sin dalla fine del secolo scorso è stata riconosciuta la capacità di questo operatore di attuare le combinazioni e i processi tecnici, che una trasformazione di beni in altri beni richiede, divenendone esso stesso fattore di produzione, senza perdere i suoi legami con la vita collettiva. 
All'interno di ogni economia e indipendentemente dal grado di complessità della stessa, l'Impresa non è altro che una intelligenza generale che possiede tutti i caratteri per affrontare i problemi specifici nel riferimento al complesso, al contesto in modo multidimensionale e al globale. Agendo per determinare una riunione più o meno duratura, compatta ed organica di elementi generatori di utilità, può essere considerata come un organo per mezzo del quale l'economia stessa compie un dato atto economico. 
Il project financing esalta senza alcun dubbio questa potenzialità dell'Impresa di creare valore a favore dell'intero sistema economico. Ciò avviene almeno per queste due principali ragioni. In primo luogo, l'istituto è concepito in modo tale da porre in stretta interconnessione gli obiettivi dell'azione con i mezzi che la stessa azione richiede. Inoltre, proprio perché fondato su procedure concorsuali, stimola la generazione di una pluralità di alternative di intervento, con il soddisfacimento dunque della principale condizione che un qualsiasi processo decisionale deve rispettare per essere ritenuto equo, trasparente e sufficientemente razionale. 
A rafforzare questa idea, contribuisce peraltro l'automatica esclusione (o perlomeno la sensibile limitazione del peso) dalla catena di decisione dell'anello che rappresenta il maggiore fattore di distorsione e di incertezza per il successo o il fallimento dell'iniziativa. Come è a tutti noto, questo anello è costituito dalle reti private di potere e di influenza riconducibili agli interessi fondiari. Il conferimento all'intero processo decisionale di questa necessaria autonomia da ogni pressione (più o meno lecita) dovuta alle aspettative di profitto legate esclusivamente al fenomeno della rendita edilizia dovrebbe contribuire ad assicurare la tempestività e correttezza delle decisioni.

5. La tutela della proprietà immobiliare
L'affidamento all'Impresa del ruolo di promotore degli interventi non vuole, tuttavia, penalizzare affatto la proprietà immobiliare. Il nostro modello di urbanistica concorsuale contiene infatti significative norme di perequazione urbanistica.
In primo luogo, va ricordato che ai soggetti proprietari dei beni appartenenti ad ogni singolo comparto di riqualificazione urbana (CRU) viene assicurata un'ampia possibilità di partecipare all'attuazione del programma di intervento per lo sviluppo sostenibile urbano (PISSU). E questo sia nell'ambito dei soggetti promotori (secondo forme che saranno eventualmente stabilite dalle leggi regionali, ai sensi dell'articolo 3, comma 2), sia mediante il conferimento (in accordo con i soggetti promotori e nel rispetto della condizione di cui al comma 2 dell'art. 6) della totalità o di parte dei beni alla Società di riqualificazione urbana (SRU) a fronte della sottoscrizione di azioni eventualmente anche di risparmio.
Con una scelta di grande civiltà, si è eliminata peraltro ogni disparità nelle determinazioni delle indennità di espropriazione, con il riconoscimento del diritto ad avere un indennizzo pari al valore di mercato dei beni anche quando essi sono interessati da interventi di edilizia residenziale pubblica. 
La previsione - limitata ai proprietari che abbiano concluso l'accordo di cessione volontaria - della partecipazione (secondo un modello di perequazione urbanistica) alla distribuzione del 30% degli utili della Società di riqualificazione urbana (così come previsti nel programma economico-finanziario presentato dal soggetto promotore) assume una rilevanza che va oltre il semplice riconoscimento del loro diritto a percepire una fetta della torta del reddito. In tal modo, si persegue infatti anche l'obiettivo di assicurare un più stringente controllo della decisione da parte di un gruppo che più di ogni altro è posto nella condizione di stabilire con immediatezza la misura monetaria degli effetti sul proprio benessere.

6. Verso una pianificazione per obiettivi
A nostro modo di vedere, anche per l'introduzione di questi contrappesi, l'urbanistica concorsuale potrebbe agevolare ulteriormente il passaggio del governo dei sistemi urbani verso una pianificazione fisica per obiettivi e, quindi, di natura prestazionale.
In una tale ottica, al piano sono conferite le indispensabili condizioni per il contemporaneo ed effettivo perseguimento di questi due importanti e più generali obbiettivi: a) l'esaltazione del ruolo delle istituzioni nella salvaguardia dell'interesse diffuso; b) l'attribuzione di un giusto spazio al bisogno comunitario di consultazione e negoziazione. Il piano stesso diventa uno strumento flessibile: traccia le principali linee di sviluppo e consente, in ogni momento, l'implementazione della qualità delle decisioni. La pianificazione fisica diventa, in effetti, il risultato di un processo rivolto principalmente alla comprensione dinamica dei problemi. 
L'oggetto viene costituito dal processo decisionale, che si compie - come si è inizialmente osservato - attraverso uno studio allargato ad un insieme di alternative possibili e rivolto a limitare ogni elemento di incertezza. A livello operativo, il tutto si traduce nei seguenti cinque essenziali momenti:
a) individuazione dei comparti (costituiti da aree, anche non contigue tra loro, in tutto o in parte edificate o da destinare a nuova edificazione) meritevoli di un tale approccio; 
b) dichiarazione degli obiettivi generali e specifici dei programmi di intervento; 
c) generazione di alternative di intervento per un medesimo comparto, mediante la presentazione da parte dei soggetti promotori di proposte di intervento;
d) valutazione (secondo procedure trasparenti e criteri prestabiliti) delle proposte, con la definizione, per ciascuna alternativa di intervento, del grado di perseguimento di ogni singolo obiettivo; 
e) selezione dell'alternativa maggiormente soddisfacente rispetto all'insieme degli obiettivi, mediante una procedura di approvazione che garantisca sotto ogni aspetto l'autonomia e correttezza della decisione politica.

7. Il contributo della valutazione
Rispetto a questa sequenza di attività, va segnalata la rilevanza dell'apporto che fornisce la Scienza delle valutazioni, mediante una puntuale, interdisciplinare e creativa opera di approfondimento dei problemi. Questo contributo parte dalle fasi della individuazione dei bisogni e di conseguente precisazione degli obiettivi e si conclude con la verifica della capacità di risposta delle singole proposte di intervento agli obiettivi stessi. 
Va ricordato che questo strumento di controllo, di analisi e di supporto alle decisioni viene riconosciuto dalla Carta di Megaride per la sua elevata capacità di assicurare una effettiva partecipazione della collettività nei processi di pianificazione fisica, nonché di riaffermare quella relazione biunivoca tra città e cittadini che, nel passato, ha garantito la qualità di molti luoghi urbani. È proprio questo più diretto coinvolgimento della collettività che conferisce al processo valutativo un'importanza ancora più rilevante, sia per quanto riguarda la limitazione dei conflitti di interesse tra i diversi gruppi coinvolti dalle scelte di piano, sia riguardo al contenimento della crescente opposizione delle collettività rispetto al primato della politica. 
Le attività valutative vanno orientate pertanto verso la verifica della qualità complessiva dell'azione in termini di rispondenza ai desideri, ai bisogni. In ogni caso, diventa nodale il momento della verifica della unitarietà tra l'organizzazione dello spazio fisico e i modelli di vita. In questa direzione, fondamentali diventano l'assunzione delle ipotesi di lavoro dello sviluppo sostenibile, il riconoscimento e la valorizzazione dei peculiari caratteri culturali, fisici ed economici del territorio, la traduzione delle pratiche progettuali, la esplicitazione degli obbiettivi secondo concetti scientifici e, quindi, in una continua verifica di ogni implicazione nelle forme più opportune. 
In relazione a tutti questi apporti, al decisore deve risultare chiaro che la valutazione non sempre è una scelta obbligata, ma, se praticata, non ammette equivoci, anzi esige coerenza. 
Anche in rapporto a quest'ultima considerazione, le procedure di formazione e di attuazione dei programmi di intervento per lo sviluppo sostenibile urbano (PISSU) sono state concepite in modo tale da assicurare un ampio grado di libertà alle regioni per la definizione, con legge, degli elementi di maggiore rilevanza di un tale apporto (quali ad esempio, le modalità con le quali i comuni provvedono alla precisazione degli obiettivi specifici dei PISSU, i criteri di valutazione delle proposte, la composizione e i compiti del Nucleo di Valutazione; le modalità di valutazione comparativa delle proposte). 
In ogni caso, quale ulteriore elemento di tutela della collettività in merito alla correttezza e trasparenza dell'azione amministrativa, si è posto il vincolo alle medesime regioni di disciplinare "le forme di pubblicazione degli esiti delle procedure di valutazione e di approvazione delle proposte, garantendo nelle forme più appropriate l'accessibilità all'intera documentazione presentata dai soggetti promotori, nonché ad ogni altro documento o atto inerente alla procedura di valutazione da parte di chiunque vi abbia interesse e non ponendo alcun ostacolo alla loro riproduzione e divulgazione, in attuazione dei principi di cui alla legge n. 241 del 1990". 

8. Leva fiscale e tutela del risparmio
Un'ultima notazione meritano le disposizioni che intendono agevolare l'attuazione dei programmi di intervento, mediante l'applicazione, in quanto compatibile, alle società di riqualificazione urbana (SRU) del regime tributario inerente ai fondi comuni di investimento immobiliare. Il ricorso alla leva fiscale viene ritenuto necessario per far fronte all'esigenza di agevolare e non respingere le aspettative delle popolazioni di poter vivere in una città riqualificata. La rinuncia che si richiede alla mano pubblica appare, peraltro, non eccessiva se si tiene conto almeno di questi due principali effetti: notevole incremento del gettito ICI e riduzione dei costi sociali e monetari dovuti al non intervento. 
La portata di questa norma va colta inoltre riflettendo sulle potenzialità di una tale politica di attrarre il risparmio verso le operazioni di riqualificazione urbana, con una evidente necessità di stabilire idonee misure per assicurarne la più ampia tutela. Questo compito potrà essere utilmente svolto dal Governo, nell'ambito della delega ad emanare norme di coordinamento e di raccordo tra la disciplina tributaria dei fondi comuni di investimento immobiliare e la disciplina della società di riqualificazione urbana (SRU).