L'opposizione nel parlamento britannico: successi e insuccessi di un modello

Di Giuseppe de Vergottini - Università di Bologna

Università di Bari
Facoltà di Giurisprudenza - Facoltà di Scienze Politiche

Convengo Internazionale
LA COSTITUZIONE BRITANNICA
THE BRITISH CONSTITUTUTION
Università of Bari, 29-30 maggio 2003


Premessa
Nell'ordinamento britannico l'opposizione parlamentare non è solo funzione svolta dai membri del parlamento nei confronti del governo ma si presenta come una organizzazione stabile è indefettibile.
La possibilità di individuare nella opposizione una istituzione che si contrappone al governo viene vista dagli osservatori del continente come una delle particolarità proprie della Camera dei Comuni. Non solo. Ma la figura organizzativa del gabinetto ombra e del suo leader è stata spesso considerata come modello da utilizzarsi in altri ordinamenti. Le considerazioni che si svolgono si riferiscono alle caratteristiche della opposizione che emergono dalla costituzione britannica, alla possibilità di individuare l'opposizione propria di tale esperienza quale modello da seguirsi in altri ordinamenti, alla differenza fra il concetto di opposizione funzione e quello della opposizione istituzione, al successo o all'insuccesso del modello britannico.

1) Opposizione e forma di governo. L'opposizione come funzione e come istituzione
Una prima osservazione riguarda l'importanza che ha la presenza della opposizione per qualificare una forma di governo. Infatti, a prescindere dalla qualificazione formale, una forma di governo può dirsi propriamente democratica soltanto se ammette una presenza effettiva della funzione di opposizione.
Non solo. Ma nei sistemi politico-costituzionali dello stato contemporaneo la funzione oppositoria è quella che consente di mantenere vivo il significato del principio di separazione dei poteri. Infatti anche se formalmente le costituzioni continuano a mantenere la distinzione fra organo parlamento organo governo, sappiamo che dal punto di vista funzionale i rapporti politico-istituzionali si svolgono tra un polo formato dal governo insieme alla maggioranza parlamentare e un altro formato dalla minoranza di opposizione.
In questa prospettiva il principio di separazione assume un aspetto completamente diverso da quello tradizionale: la massima garanzia consistente nel controllo interpotere fra legislativo e esecutivo si è trasformata in quella offerta dal controllo esercitato dalle minoranze di opposizione sulla maggioranza. Tale conclusione è valida anche se sotto il profilo organizzativo l'opposizione non sia sempre costituzionalizzata in un organo a se stante, mentre la maggioranza ha fatto del governo il suo organo.
Gli ordinamenti in cui la opposizione, sia in quanto funzione che in quanto istituzione, si presenta come indefettibile rientrano fra quelli che sono ispirati ai principi liberali. Storicamente esiste tuttavia una profonda differenza fra il modo con cui la opposizione si è manifestata nel parlamento di Westminster e quello che troviamo realizzato negli altri parlamenti dello stato liberale. Nell'ordinamento bipartitico inglese il sicuro consenso delle forze politiche sui principi fondamentali della costituzione e la reciproca legittimazione introdussero una concreta possibilità di rotazione ciclica della maggioranza (opposizione alternativa); la possibilità del prodursi di una rotazione della maggioranza, con passaggio ripetuto dei due maggiori partiti nelle reciproche posizioni costituzionali di governo e di opposizione, rende l'opposizione sensibile al pari del governo al giudizio dell'elettorato. I suoi programmi sono quindi condizionati dal controllo popolare, come pure dalla probabilità di una futura realizzazione come programmi di governo ove venga ottenuta la maggioranza dei suffragi (opposizione responsabile).
In altri ordinamenti liberali si è venuto radicando il principio dell'essenzialità dell'opposizione parlamentare come controparte dialettica della maggioranza governativa cui spettava il compito di discutere, criticare, censurare, secondo modalità preconcordate, le iniziative governative. L'opposizione, purchè limitata dai margini fissati dall'accettazione della costituzione, era considerata indispensabile, in quanto avrebbe esercitato una funzione di moderazione e di oggettivo miglioramento nei confronti degli indirizzi di maggioranza e inoltre non avrebbe implicato soltanto una forma di garanzia delle minoranze ma della stessa costituzione e quindi della totalità delle forze politiche (opposizione come garanzia). Ma gli indirizzi alternativi della opposizione non venivano considerati necessariamente come destinati a divenire programma di governo non considerandosi essenziale la rotazione fra maggioranza e opposizione.
Con riferimento alla funzione delle minoranze parlamentari rispetto al governo possiamo quindi individuare la presenza di una concezione della opposizione come garanzia, e in alcuni ordinamenti, quello della opposizione come alternativa.

2) L'opposizione istituzionalizzata nella costituzione britannica
La costituzione britannica vede la tendenziale alternanza fra i due partiti maggiori e si è posta come modello ideale a numerosi altri ordinamenti. L'aspettativa dell'opposizione di trasformarsi in governo poggia sulle solide basi di una lunga esperienza costituzionale. Di conseguenza l'indirizzo elaborato dal partito in opposizione tende ad essere configurato come una premessa per un futuro programma di governo ed anche l'organizzazione del direttivo del partito in opposizione mira a trasformarsi nella compagine organizzativa di governo. Il leader dell'opposizione, che gode di formale riconoscimento nella stessa legislazione dello stato, è destinato ad essere scelto primo ministro, mentre il cabinet ministeriale viene di massima ad essere costituito da ministri che già erano collaboratori del leader dell'opposizione. La funzione alternativa della opposizione si spiega quindi con la continuità, priva di soluzione, dell'impegno politico di rilievo costituzionale dei due più importanti partiti, entrambi indispensabili per il funzionamento del sistema. L'organizzazione di vertice del partito di opposizione, i suoi programmi, la sua attività sono quelli di un partito con potenziale responsabilità di governo.
Sono considerati caratteristici dell'ordinamento l'alto grado di formalizzazione della funzione di opposizione, unitamente agli espedienti organizzativi cui viene da tempo fatto ricorso dai partiti di opposizione. L'istituto più tipico della opposizione è il c.d. gabinetto ombra (shadow cabinet) presieduto dal leader dell'opposizione parlamentare, che è considerato nella prassi organo di governo della opposizione, così come il gabinetto (cabinet) presieduto dal primo ministro, leader del partito di maggioranza, è organo di governo dello stato. In realtà, tutta l'organizzazione parlamentare del maggior partito di opposizione (opposizione "ufficiale": possono esistere infatti altri partiti minori cui non viene riconosciuta tale qualifica) è ispirata a quella di governo. Esiste quindi un primo ministro ombra (contrapposto al primo ministro), un gabinetto ombra (contrapposto al gabinetto ministeriale) e comitati di gabinetto, e un gruppo di parlamentari inseriti nel front bench con incarichi specifici nei dibattiti in aula, sulla falsariga di quanto avviene da parte governativa. Esiste pure una organizzazione burocratica all'esterno del parlamento che ha il compito di fornire un appoggio al complesso "governativo" della opposizione. L'insieme di questa organizzazione ormai molto articolata, è stata definita nella prassi come governo ombra (shadow government).
Il ruolo della opposizione emerge dalle regole costituzionali non scritte, dai regolamenti parlamentari ma anche dalla legislazione.
La legge prevede il pagamento di stipendi a parlamentari che sono investiti di funzioni di governo e di funzioni di opposizione (a partire dal Ministers of the Crown Act del 1937) prendendo come punto di riferimento la continuità e l'esclusività dell'attività prestata, accentuando l'assimilazione della funzione esercitata dal leader dell'opposizione a quella esercitata dal primo ministro e dai membri del governo. Viene considerato leader dell'opposizione ufficiale il membro del parlamento che è leader del partito di opposizione con la maggior forza numerica nella Camera dei Comuni. Ove sorgesse il dubbio su quale sia il partito di opposizione con maggior seguito o su quale sia il leader di tale partito è previsto che sia lo speaker a decidere per iscritto in un'unica istanza. Queste norme, quindi, formalizzano con precisione, anche se a fini particolari, la posizione del leader di opposizione che ormai era stata da tempo inserita a livello di convention nella costituzione non scritta del paese.
Il leader dell'opposizione parlamentare ha un proprio ruolo nella determinazione della politica parlamentare e, quindi, mediatamente, nella determinazione della politica nazionale formalmente imputabile al governo in carica. Il suo potere discende dal ruolo che ha svolto o può svolgere in futuro come organo di governo, essendo già stato primo ministro o essendo in procinto di divenirlo: ciò comporta che la posizione preferenziale riconosciuta dalle convenzioni costituzionali al presidente del gabinetto ministeriale nei confronti del collegio governativo tende a tramutarsi e perpetuarsi a favore del gabinetto della opposizione. Non è quindi soltanto dalla qualifica di leader di partito che discende la sua posizione preferenziale in seno allo shadow cabinet ma, piuttosto, dalla sua posizione di leader in attesa di essere chiamato a dirigere il prossimo gabinetto ministeriale ove il partito divenga maggioritario, cioè dalla sua posizione di potenziale primo ministro.
Per quanto riguarda la trasformazione del leader dell'opposizione ufficiale nella Camera dei Comuni in primo ministro, la consuetudine costituzionale obbliga il monarca ad affidare al leader del partito vincitore della competizione elettorale l'incarico della formazione del nuovo governo. Il leader di opposizione viene considerato nella vigilia che precede le consultazioni come potenziale primo ministro o, come spesso si nota, di primo ministro alternativo. Buona parte della sua attività è finalizzata alla sua effettiva trasformazione in primo ministro, in quanto leader di un partito che è costituzionalmente posto in grado di assumere responsabilità di governo. E infatti, non soltanto lo svolgimento dell'attività politica del parlamento passa attraverso un accordo preventivo fra maggioranza e opposizione e molti importanti organismi parlamentari sono affidati alla direzione dell'opposizione, ma si sono radicate regole convenzionali che obbligano il primo ministro a consultare il leader dell'opposizione ufficiale sulle più rilevanti questioni di politica nazionale che travalichino gli interessi di partito, quali quelle in materia di difesa e relazioni internazionali. Si stabilisce così, tramite questi collegamenti, una continuità nella valutazione delle scelte politiche interessanti lo stato tra la posizione assunta come leader di partito in opposizione a quella, successiva, come leader di maggioranza e primo ministro.

3) Successi e insuccessi della opposizione-istituzione
L'esempio che discende dal regime della opposizione nella Camera dei Comuni ha influenzato alcuni ordinamenti che si muovono nell'area politico-culturale britannica.
In Australia e negli stati membri, in Canada e nelle sue province, in Nuova Zelanda, una minuziosa legislazione prevede sovente il pagamento di stipendi anche ai leaders dei partiti di opposizione con seguito parlamentare ridotti e, comunque, diversi da quelli esercitanti l'opposizione "ufficiale". Nel 1946 un emendamento alla costituzione del Sud Africa (South Africa Act del 1909) fornì il primo esempio di previsione costituzionale del ruolo del leader dell'opposizione, prevedendo per il leader del partito di minoranza con il maggior seguito parlamentare un'indennità assimilata a quella dei ministri, seguendo quindi lo schema del legislatore inglese del 1937.
Va anche sottolineato che non sempre la condivisione dei valori costituzionali o addirittura la contiguità dello sviluppo costituzionale significano la presenza di una opposizione modellata su quella britannica come sembra indicare la situazione presente nello Scottish Parliament e nella Welsh Assembly dopo le riforme del 1998 inerenti alla devolution che hanno consentito l'elezione di queste assemblee.
Il riconoscimento della funzione oppositoria si è quindi avuto in diverse costituzioni di stati che avevano avuto in precedenti periodi la dominazione britannica in cui veniva riconosciuto il ruolo costituzionale del leader dell'opposizione, ammettendosi quindi la funzione di opposizione come istituto qualificante la forma di governo e riconoscendo, indirettamente, il pluripartismo.
La costituzione di Giamaica del 1962 offriva una serie dettagliata di disposizioni in base alle quali il governatore generale nominava leader dell'opposizione il membro della Camera dei Rappresentanti che guidava il gruppo maggioritario di parlamentari che non appoggiavano il governo e doveva revocarlo quando avesse perso la guida del gruppo (articolo 80). Non dissimile era la disciplina prevista dalla costituzione di Trinidad del 1962 (articolo 66) e di Mauritius del 1968 (articolo 73). La costituzione dell'Uganda del 1962 affidava il compito di revoca del leader della opposizione allo speaker (articolo 45). In tali costituzioni le funzioni del leader della opposizione erano particolarmente significative: oltre alla competenza a concorrere alla nomina dei componenti della camera alta gli veniva riconosciuta la competenza a concorrere alla nomina dei membri degli organismi che presiedevano ai criteri di determinazione dei collegi elettorali e alla regolarità delle elezioni (Giamaica, costituzione del 1962, articolo 67; Uganda, costituzione del 1962, articolo 45), quella a essere consultato dal primo ministro prima che quest'ultimo raccomandasse al governatore generale tutta una serie di decisioni particolarmente importanti, concorrendo così alla formazione di scelte d'indirizzo governative (Giamaica, costituzione del 1962 articolo 94), quella di essere consultato unitamente al primo ministro dal governatore generale prima che questi nominasse l'ombudsman (costituzione di Mauritius del 1968, articolo 96, 11). Ovviamente la semplice previsione formale nelle costituzioni di paesi scaturiti dalla decolonizzazione non significava operatività effettiva delle garanzie della opposizione.
In Europa, anche per l'influenza del regime di occupazione inglese, la costituzione del Baden del 22 maggio 1947, all'articolo 120, dava una definizione dell'opposizione secondo cui i partiti che la esercitavano dovevano "sentirsi corresponsabili dell'assetto della vita politica e della guida dello stato" e inoltre "trovarsi pronti ad assumere, se del caso, la corresponsabilità del governo". La legge sui compensi per i membri del Landtag dello Schleswig-Holstein del 1955 prevedeva particolari forme di compensi e indennità per il Führer der Opposition. In seguito l'opposizione ha avuto formale riconoscimento nella costituzione della città di Amburgo in seguito ad una legge di riforma del 1971. L'articolo 23 prevedeva che "l'opposizione è parte essenziale della democrazia parlamentare" e tra l'altro costituisce "l'alternativa politica alla maggioranza di governo".
In altri ordinamenti non è possibile individuare la presenza della opposizione-istituzione costituzionale ma unicamente quella della opposizione-funzione oppure indici di una tendenza alla istituzionalizzazione.
Un esempio di riconoscimento formale della funzione d'opposizione, intesa quale diritto delle minoranze politiche, si trova nella costituzione portoghese del 1976 (revisionata). All'articolo 114 comma 2: "è riconosciuto alle minoranze il diritto di opposizione democratica nei termini della costituzione e dalla legge". Tale diritto è sottratto alla potestà di revisione costituzionale (articolo 288, lettera i). La legge 24/98 del 26 maggio 1998 ha quindi affermato uno "statuto del diritto di opposizione". Esso implica il diritto delle minoranze a "costituire ed esercitare una opposizione democratica" sia a livello parlamentare che a livello di autonomie territoriali. La opposizione è garantita solo come opposizione-funzione e viene definita come attività di critica e controllo degli indirizzi politici governativi. E' riconosciuta, in particolare, ai partiti rappresentati in parlamento. Essa include il diritto ad essere informati e quello di previa consultazione sugli indirizzi di politica estera e della difesa.
E' ribadito il diritto al consueto ricorso agli strumenti ispettivi tipici del controllo parlamentare.
Anche quando i testi costituzionali non individuano formalmente una garanzia della funzione oppositoria delle minoranze parlamentari ne possono manifestare la fondamentale rilevanza riconoscendo alle stesse minoranze significative competenze. Fra queste l'attribuzione del diritto di ricorrere ai tribunali costituzionali in caso di approvazione da parte della maggioranza di provvedimenti legislativi che l'opposizione non è stata in grado di contrastare in parlamento. Così, l'articolo 162 della costituzione spagnola attribuisce a cinquanta deputati o cinquanta senatori la competenza a proporre il ricorso di costituzionalità. L'articolo 18 della legge organica sul Consiglio costituzionale francese, in seguito alla revisione costituzionale del 1974, consente analoghe competenze a sessanta deputati o senatori. La costituzione portoghese, articolo 278.4, consente il ricorso di fronte al Tribunale costituzionale a un quinto dei deputati. La legislazione austriaca consente a un terzo dei componenti il Consiglio nazionale o della Dieta di un Land di proporre ricorso alla Corte costituzionale e quella tedesca attribuisce analoga competenza a un terzo dei componenti la Dieta federale.

4) I limiti della trasformazione dell'opposizione-istituzione in modello condiviso
A questo punto possono svolgersi alcune considerazioni sul ruolo svolto dalla istituzionalizzazione della funzione di opposizione nella costituzione britannica al fine di verificare attraverso quale processo essa abbia influenzato lo sviluppo costituzionale di altri paesi.
E' nostra opinione che il caso della opposizione britannica sia indicativo della presenza di un modello che è stato preso a riferimento, anche se lo stesso risulta limitatamente utilizzato da altri ordinamenti. E a questo proposito si può accennare a quanto risulti importante per lo sviluppo del costituzionalismo europeo e mondiale il ricorso alla circolazione di modelli preesistenti in quanto già sperimentati con soddisfazione in ordinamenti pilota. E ciò sia per l'azione dei legislatori nazionali sia per quella di soggetti esterni a un ordinamento che consiglino o impongano proprie soluzioni agli organi di paesi che devono adottare nuove costituzioni o riformare quelle preesistenti.
E' appena il caso di accennare a come un certo istituto, attraverso la individuazione di elementi costitutivi che lo identificano, possa definirsi come "tipo", dando la possibilità di individuare pluralità di tipi. Ciò è utile a fini classificatori, in quanto la scienza giuridica, nel procedere a fare ordine fra i propri concetti, è abituata a formare "tipologie" di riferimento.
Si fa ricorso ai tipi, ad esempio, per la individuazione delle diverse forme di governo, in cui a ogni forma corrisponde un tipo assortito da variabili che sono dei sottotipi, da cui scaturisce la tipologia delle forme di governo. Così pure si procede individuando diverse forme normative della disciplina dei diritti fondamentali, in cui ad ogni diritto corrisponde un tipo normativo, da cui scaturiscono i cataloghi dei diritti (bills of rights, dichiarazioni, carte).
I tipi possono desumersi dalla realtà o possono essere anche individuati a fini scientifici enucleandosi figure astratte: vari tipi di norme giuridiche, vari tipi di costituzioni, vari tipi di forme di governo.
Quando un tipo viene preso a riferimento da parte di altri ordinamenti al fine, ad esempio, di poter effettuare scelte istituzionali proprie, ciò avviene in quanto lo stesso assume natura "esemplare" e quindi viene considerato come "modello" cui far riferimento al fine introdurre nuove discipline normative. Come modello esemplare degno di imitazione esso è destinato ad essere riprodotto: la riproduzione tuttavia non può essere perfetta essendo in concreto influenzata dalla particolarità dell'ordinamento imitante. Ciò spiega perché la c.d. circolazione dei modelli non significhi mai riproduzione fedele di un modello ma piuttosto comporti adattamenti del modello alle esigenze degli organi costituenti o degli organi di revisione costituzionale di un modello precedentemente sperimentato. Non vi è necessaria coincidenza fra "tipo" e "modello", anche se nella pratica i due termini sono usati in modo equipollente: l'insieme degli elementi identificativi forma il tipo, ma non ogni tipo ha le proprietà da fungere da tipo di riferimento per altri ordinamenti e quindi non ogni tipo è preso in considerazione nella realtà al fine di essere valutato e imitato, fungendo, appunto, da modello. Tuttavia si può anche notare che ogni tipo, una volta individuato, può essere considerato come modello potenziale e divenire modello reale ove effettivamente preso in considerazione in diverse realtà ordinamentali.
Le imitazioni riguardano, in particolare, il testo formale della costituzione. Ma è evidente che il successo di un modello recepito rischia spesso di essere soltanto apparente quando l'ordinamento imitante non si riveli idoneo a consentire un funzionamento delle soluzioni normative imitate a causa di una divergenza sostanziale dei suoi presupposti storici, politici, sociali ed economici. Questa riflessione ci conduce a meditare sul significato pratico delle imitazioni di modelli, in quanto è di tutta evidenza come la trasposizione di un modello da un ordinamento all'altro è destinata ad avere successo soltanto sulla base di una reale comunanza dei valori di fondo tra ordinamento imitato e ordinamento imitante.
Venendo ora alla opposizione parlamentare possiamo verificare che l'opposizione-istituzione, impersonificata nel gabinetto ombra, è spesso richiamata come caratteristica di una forma di governo parlamentare qualificata dalla bipolarizzazione con alternanza fra governo e opposizione.
In base a quanto abbiamo notato essa è sicuramente un tipo e sovente un modello per altre esperienze, quali quelle citate.
Anche in Italia negli anni ottanta dello scorso secolo l'opposizione comunista in parlamento intese costituire un effimero gabinetto ombra, pur in assenza di una situazione di bipolarizzazione. Il tentativo non ebbe rilevanza.
Oggi, in una situazione radicalmente mutata in seguito alla riforma della legislazione elettorale e alla formazione, della bipolarizzazione che appare tendenzialmente stabilizzata sono state presentate iniziative di legge di revisione costituzionale ispirate al modello britannico.
Nella XIII legislatura veniva presentata alla Camera dei Deputati una proposta di legge costituzionale intesa a introdurre lo statuto della opposizione (n.3013 del 22 gennaio 1997): sulla premessa di una bipolarizzazione non ancora stabilizzata si proponeva un organismo collegiale formato dai leaders dei gruppi parlamentari della coalizione di opposizione. Il riferimento al modello britannico era esplicitato nella relazione di accompagnamento della proposta e il testo dell'articolato prevedeva testualmente la formazione di un "governo ombra". In questa XIV legislatura le iniziative sono state diverse. Tra queste, il disegno di legge costituzionale n. 1914 (presentato al Senato il 10 gennaio 2003) prevede lo statuto della opposizione modellato su quello britannico. Il capo della opposizione è visto come simmetrico al presidente del consiglio dei ministri, partecipa ai lavori di entrambe le camere, ha diritto di replicare alla dichiarazione del presidente. Una apposita disposizione disciplina l'elezione e la revoca del capo della opposizione, i suoi poteri e la sua retribuzione. Il disegno di legge costituzionale n. 1662 (presentato al Senato il 31 luglio 2002) prevede anch'esso lo statuto della opposizione modellato sull'esempio britannico. E' previsto il ruolo del capo della opposizione e del governo ombra e si fa rinvio ai regolamenti parlamentari quanto alla elezione del primo e alla partecipazione ai lavori dei membri del governo ombra.
Anche se non è dato sapere se la proposta di costituzionalizzare lo statuto della opposizione avrà successo, appare evidente come il riferimento contenuto nelle iniziative ricordate dal gabinetto ombra appaia oggi più credibile di quanto poteva avvenire in passato prima del verificarsi della bipolarizzazione.
Il modello britannico di opposizione, spesso ipotizzato e preso a riferimento ideale, si inquadra in una concezione competitiva della democrazia parlamentare. Nel "government by discussion" le decisioni politiche sono prese dal governo sotto la propria responsabilità, ma soltanto dopo essere passate, in una fase preliminare, al vaglio critico della opposizione. Il modello "competitivo" o "concorrenziale" caratterizzerebbe quindi sia l'organizzazione che il funzionamento dello stato liberale: non solo i partiti vengono messi nella condizione di competere fra loro per condurre alla scelta della migliore rappresentanza politica e dei migliori programmi di governo tramite il voto popolare, ma, una volta formato il parlamento, le decisioni del governo sono sottoposte alla critica e al suggerimento di alternative della minoranza, mentre la possibilità di ulteriore ricorso all'elettorato ripropone il concorso competitivo fra programmi, nonché il giudizio sul passato operare della maggioranza e delle minoranze.
E' su questi presupposti che è maturata la esperienza del gabinetto ombra che tuttavia non si produce se non per profili limitati in altri ordinamenti bipolarizzati.
Sensibilmente diverso risulta il ruolo costituzionale della opposizione quando non esistono le premesse della bipolarizzazione accompagnate da rotazioni fra maggioranza e opposizione. La funzione dell'opposizione viene limitata a quella di moderazione e di critica dell'indirizzo governativo non rivelandosi essenziale quella di stimolo alla alternanza. In altre parole, mentre la formula di parlamentarismo conflittuale britannico conterrebbe in se quale presupposto qualificante il fine di produrre la rotazione dei partiti nei ruoli di governo e di opposizione, quella di fatto applicata negli altri ordinamenti non soltanto non comporta la rotazione fra maggioranza di governo e minoranze di opposizione ma comporta spesso una stabilizzazione dei rispettivi ruoli come indica, ad esempio, la lunga esperienza italiana prima della riforma della legislazione elettorale in senso maggioritario. Non solo, ma la delegittimazione della opposizione, oltre che a consigliare la sua esclusione dall'area di (futuro) governo, spinge ad attribuire alla medesima un ruolo ausiliario e tendenzialmente permanente di "miglioratrice" delle decisioni della maggioranza.
Infine va fatto cenno ad esperienze in cui viene del tutto accantonata la concezione competitiva per dare netta prevalenza a quella compromissoria. Quest'ultima concezione comporta la possibilità di modalità collaborative fra maggioranza e minoranze che nelle forma estrema della formazione di "grandi coalizioni" tende a rendere del tutto marginale il ruolo stesso della opposizione parlamentare. Esemplare è il caso delle grandi coalizioni austriache.
Nella realtà della maggioranza degli ordinamenti l'opposizione parlamentare si manifesta come funzione essenziale ma non necessariamente incardinata su una istituzione apposita qualificabile come organo parlamentare contrapposto al governo in carica. Essa è basata sul gruppo parlamentare e si caratterizza in termini di funzioni che svolge nei confronti del governo e dell'elettorato utilizzando gli strumenti classici che caratterizzano il controllo parlamentare.


5) La convergenza di modelli di opposizione
Le riflessioni svolte consentono di trarre qualche conclusione di larga massima.
Per la teoria del diritto costituzionale alcuni tipi costituzionali assumono rilevanza in quanto modelli da tenersi presenti da parte dei costituenti e dei legislatori. La possibilità di riferirsi a modelli "esemplari" comporta la diffusione degli stessi a livello continentale o mondiale e quindi convalida in linea di massima la ormai affermata opinione della "circolazione" dei modelli.
Tale fenomeno imitativo non è in contrasto con la discrezionalità di scelte proprie dei titolari del potere costituente, di revisione o legislativo, per cui la possibilità di far ricorso a diverse esperienze costituzionali va vista come uno dei possibili processi valutativi posti a disposizione di tali organi nel momento in cui svolgono la loro attività preparatoria di nuovi testi normativi, spesso ricorrendo alle comparazioni tra soluzioni diverse.
Il ricorso a modelli sperimentati in altri ordinamenti comporta una ampia gamma di variabili per quanto concerne l'influenza esercitata da fattori esterni sul potere costituente e in generale su quello legislativo (dalla semplice libera determinazione dell'organo costituente di valutare e imitare ai casi di vera e propria imposizione dall'esterno, in questa eventualità dovendosi individuare successivamente la accettazione del testo da parte degli organi che sono espressione della acquisita sovranità di uno stato) e comporta, inoltre, una gamma differenziata di situazioni per quanto concerne il successo delle imitazioni, in quanto soltanto la comunanza di valori fondamentali fra ordinamenti imitato e imitante può porre le premesse per un rendimento positivo delle soluzioni imitate, in qualche modo assimilabili a quella sperimentata nella costituzione di provenienza.
Quindi, ad esempio, non è difficile capire come abbia avuto scarso successo la previsione della costituzione del Vietnam del Sud del 1967 che non solo riconosceva "il ruolo essenziale dei partiti nel regime democratico" (articolo 99) ma prevedeva di garantire la "opposizione politica in quanto istituzione" (articolo 102).
Queste ultime notazioni sono particolarmente rilevanti proprio con riferimento al successo/insuccesso del modello della opposizione-istituzione. E, in effetti, mentre in paesi in cui la comunità nazionale condivide i valori propri del sistema politico-costituzionale britannico (quali Australia, Canada, Nuova Zelanda) è possibile verificare l'effettiva funzionalità di principi sviluppati nell'ordinamento di riferimento, nella generalità delle esperienze di paesi usciti dalla decolonizzazione del secondo dopo guerra mondiale (facciamo riferimento agli esempi citati in cui la potenza coloniale ha trasfuso nella costituzione dell'indipendenza le proprie soluzioni organizzative e i propri principi costituzionali) l'istituto dell'opposizione non ha potuto operare in quanto non ha operato la stessa concezione del pluralismo politico e partitico proprio di una costituzione liberale, travolto quasi dovunque da forme di governo monopartico a tendenziale concentrazione di poteri. Il fallimento del pluripartitismo ha troncato in radice il ruolo della opposizione e dove questo è sopravvissuto o si è più tardi riaffermato di solito alle minoranze parlamentari è stato riconosciuto un ruolo di controllo più o meno efficiente ma raramente l'avvicinamento al modello istituzionale.
Quindi il modello di riferimento può risultare attuato con maggiore o minore successo, dovendo essere chiaro che non sarà mai credibile una perfetta trasposizione dello stesso in quanto sarà sempre inevitabile un adattamento alla realtà dell'ordinamento che lo riceve.
Più in generale, il fenomeno della imitazione di modelli già affermatisi, e quindi del riprodursi e moltiplicarsi di soluzioni già sperimentate, sembra essere uno dei profili evidenti di una tendenza verificabile a livello globale, intesa ad avvicinare le svariate esperienze costituzionali possibili. L'imitazione dà quindi evidenza alla convergenza dei modelli costituzionali.
La convergenza comporta la inevitabilità dell'avvicinamento di soluzioni organizzative e funzionali di diversa origine e quindi giustifica soluzioni ibride in cui principi di diversa provenienza e ispirazione finiscono per fondersi. E ciò avviene anche nel campo delle soluzioni relative alla disciplina della opposizione. E' pertanto comprensibile come nelle iniziative di legge costituzionale destinate a introdurre in Italia nella attuale costituzione lo statuto della opposizione si trovino soluzioni ispirate alla istituzione affermatasi nella Camera dei Comuni (il leader della opposizione, il gabinetto ombra, l'equilibrio fra governo e opposizione nei dibattiti parlamentari, le consultazioni del capo della opposizione per scelte particolarmente gravi) insieme al ricorso alla Corte costituzionale da parte di una aliquota di parlamentari, istituto ispirato a soluzioni sperimentate in ordinamenti costituzionali diversi da quello britannico.
Ma, soprattutto, è comprensibile come in molti ordinamenti si trovino riferimenti promiscui alla concezione della opposizione come garanzia (con il richiamo, in particolare, della assicurazione alle minoranze degli strumenti di controllo politico in sede parlamentare, dell'accesso ai mezzi di informazione ….) e alla concezione della opposizione come alternativa (con il richiamo alla pari dignità per il ruolo del capo del governo e per quello della opposizione, all'obbligo di consultazione del secondo da parte del capo dello stato in circostanze particolari, alla previsione di una sua retribuzione e simili). In pratica, anche dove l'opposizione non diviene istituzione costituzionale simmetrica al governo dello stato alcuni dei profili identificanti l'opposizione-istituzione che viene realizzata dal sistema del gabinetto ombra britannico possono venire richiamati dalla normativa che qualifica la forma di governo.