Le spese di auto-organizzazione di una assemblea legislativa: il caso dell’Assemblea regionale siciliana.
di Livio Ghersi
1) Premessa
Dall’agosto del 1981 sono dipendente dell’Amministrazione dell’Assemblea regionale siciliana, dopo aver superato un concorso pubblico per esami per la qualifica di referendario parlamentare (posizione iniziale della carriera direttiva).
La mia attuale qualifica è quella di “consigliere parlamentare”, inquadrato nella più alta fascia di anzianità (terza fascia), con l’incarico di direttore.
Non bisogna confondere la mia Amministrazione, che è l’apparato burocratico di supporto dell’Assemblea regionale, con la complessiva Amministrazione della Regione siciliana.
L’Amministrazione della Regione conta oltre ventimila dipendenti, ai quali dovrebbero aggiungersi varie fattispecie di personale precario. I dirigenti generali della Regione (una ventina), con i loro contratti personalizzati, possono arrivare pure a percepire trattamenti retributivi superiori al mio. Ma la cosa non mi scandalizza affatto, posto che un dirigente generale della Regione può avere alle proprie dipendenze centinaia di dipendenti e, quindi, in ultima analisi risponde anche per il loro lavoro.
Invece, l’apparato burocratico servente dell’ARS ha in pianta organica soltanto 296 dipendenti, sommando il personale di tutte le carriere, inclusi 126 tra commessi parlamentari ed autisti.
Come è noto, la Camera dei Deputati ed il Senato della Repubblica dispongono di proprio personale, che ha modalità di reclutamento, di inquadramento, di progressione nella carriera, completamente diverse rispetto al personale dello Stato del comparto dei Ministeri; allo stesso modo, dal 1947, l’Assemblea regione siciliana si è dotata di un proprio apparato burocratico servente, distinto dall’Amministrazione della Regione siciliana.
Il trattamento giuridico ed economico di questo apparato burocratico dell’ARS è equiparato a quello dei dipendenti del Senato della Repubblica, ai corrispondenti livelli di qualifica e di anzianità. In ciò consiste il cosiddetto “parametro con il Senato”, di cui parlerò diffusamente in seguito.
2) L’autonomia regolamentare dell’ARS.
Ricordo, prima di tutto a me stesso, due princìpi fondamentali che andrebbero messi al centro di un programma di riordino delle istituzioni della Regione siciliana:
1) il denaro pubblico, che proviene dalla generalità dei contribuenti, non deve essere sprecato, ma va utilizzato al meglio, per finalità di interesse generale;
2) le pubbliche amministrazioni, proprio perché sono finanziate con denaro pubblico, devono fornire utilità e servizi alla collettività. Se servono soltanto ad elargire stipendi, e poi pensioni, ad un numero più o meno vasto di beneficiari, tradiscono il loro scopo.
I predetti princìpi, in sè considerati, potrebbero apparire ovvii, quasi la scoperta dell’acqua calda. Assumono però altro significato, ed una portata quasi eversiva, se messi in relazione con l’esigenza di riconsiderare il modo in cui storicamente è stata interpretata la speciale autonomia della Sicilia, con l’autonomia regolamentare dell’Assemblea regionale siciliana che dall’autonomia statutaria discende.
Non è che l’autonomia sia sbagliata in sé, al contrario! Il fatto è che l’autonomia è un’opportunità, una possibilità di fare, di per sé né buona né cattiva: tutto dipende dall’uso che in concreto se ne fa.
L’articolo 4 dello Statuto richiama il regolamento interno dell’Assemblea regionale sotto due profili:
- si prevede una riserva di regolamento parlamentare nel senso che in base alle norme del proprio regolamento l’Assemblea elegge, nel suo seno, i propri organi interni (vengono espressamente citati: il Presidente, due Vice presidenti, i segretari e le Commissioni permanenti);
- si prevede una riserva di regolamento parlamentare nel senso che spetta alle norme di detto regolamento disciplinare «l’esercizio delle funzioni spettanti all’Assemblea regionale».
Tra le funzioni spettanti all’Assemblea rivestono primaria importanza «le attività inerenti allo svolgimento delle funzioni legislative e quelle direttamente strumentali all’esercizio di queste ultime (attività ispettive, commissioni d’inchiesta, poteri di controllo politico, etc.» (così Corte Costituzionale, sentenza n. 209 del 23 maggio – 2 giugno 1994).
In particolare, il procedimento di esame e di approvazione delle leggi regionali deve essere disciplinato dal Regolamento interno dell’Assemblea medesima. In materia c’è una riserva di regolamento parlamentare, nel senso che la stessa materia non potrebbe essere disciplinata con una legge regionale. Riserva di regolamento parlamentare che, nella sostanza, ha il medesimo contenuto di quella che è solennemente affermata nell’articolo 72 della Costituzione.
In attuazione dell’articolo 4 dello Statuto, l’Assemblea regionale ha il potere di auto-organizzarsi, per l’esercizio delle funzioni ad essa spettanti.
I singoli deputati regionali hanno il potere di iniziativa legislativa (articolo 12 dello Statuto) ed il diritto di presentare interpellanze ed interrogazioni (atti cosiddetti di controllo ispettivo), e mozioni (atti di indirizzo politico) in seno all’Assemblea (articolo 7 dello Statuto). Non possono essere chiamati a rispondere per i voti dati e le opinioni espresse nell’esercizio delle loro funzioni (articolo 6 dello Statuto).
Tutto queste garanzie servono per assicurare la libertà e l’indipendenza, tanto dell’Istituzione parlamentare nel suo insieme, quanto dei singoli deputati. Si tratta di garanzie che ormai si sono consolidate da secoli e che traggono origine da quella fase storica in cui la libertà dei parlamenti era minacciata dall’autorità regia.
Con legge regionale 30 dicembre 1965, n. 44, si è stabilito che ai deputati regionali si applica la legge 31 ottobre 1965, n. 1261, recante “Determinazione dell’indennità spettante ai membri del Parlamento”. Il concetto di indennità parlamentare, nell’applicazione pratica, si è via via esteso, in una completa equiparazione del trattamento economico dei deputati dell’ARS a quello complessivamente fruito dai senatori. Fino a qui tutto pacifico, o quasi.
La tendenza a realizzare la stessa equiparazione in altri settori (ad esempio, per quanto riguarda i limiti alla giurisdizione), non è invece riuscita, perché la Corte Costituzionale, in ripetute pronunce, ha sempre riaffermato questo principio: «l’analogia tra le attribuzioni delle assemblee regionali e quelle parlamentari non significa identità: le prime si svolgono a livello di autonomia, anche se costituzionalmente garantite, le seconde a livello di sovranità; e, dunque, non sono autonomamente applicabili agli organismi assembleari delle regioni le prerogative riservate agli organi supremi dello Stato e le speciali norme derogatorie che vi si riconnettono» (così sentenza del 13 giugno 1995, n. 245; sono ivi richiamate le precedenti sentenze n. 66 del 1964, n. 110 del 1970 e n. 209 del 1994). Sono investiti del potere sovrano dello Stato soltanto questi organi: le due Camere del Parlamento, la Presidenza della Repubblica e la Corte Costituzionale.
Nella prima citata sentenza del 20 giugno 1964, n. 66, la Corte Costituzionale, allora presieduta dal siciliano Gaspare Ambrosini, così si espresse: «Dai richiamati princìpi consegue che, come all’Assemblea regionale siciliana non può attribuirsi la stessa posizione costituzionale delle Camere, così al potere regolamentare ad essa conferito dall’articolo 4 dello Statuto siciliano non può riconoscersi la stessa sfera di effetti che si attribuiscono al potere regolamentare che a ciascuna delle due Camere deriva dall’articolo 64 della Costituzione. L’esame delle norme costituzionali conferma questa conclusione e dimostra come al Parlamento vengano garantite forme di indipendenza e prerogative ben più ampie di quelle concesse ai Consigli regionali e all’Assemblea siciliana». Di conseguenza, respingendo la pretesa di “autodichia”, o giurisdizione domestica, con la sentenza n. 66 del 1964 la Corte Costituzionale dichiarò che «spetta allo Stato la giurisdizione sugli atti dell’Assemblea regionale siciliana relativi ai rapporti di impiego dei propri dipendenti».
Il Regolamento interno dell’Assemblea, cui finora si è fatto riferimento, rientra nella tipologia definita dagli studiosi “regolamento parlamentare generale”. Ma, oltre al Regolamento parlamentare "generale", nel senso sopra chiarito, che attua norme costituzionali o che comunque — come ha scritto un insigne costituzionalista siciliano purtroppo scomparso, Temistocle Martines — contribuisce con le proprie disposizioni «a comporre la struttura politico-costituzionale dello Stato», esistono i cosiddetti regolamenti parlamentari "minori", che sono relativi ad un settore dell’attività della Camera o della sua organizzazione interna (si veda Martines, Diritto Costituzionale, Giuffrè, Milano, 1978, pp. 282-283).
Per rendersi conto della diversa valenza delle norme regolamentari generali, rispetto a quelle contenute nei regolamenti "minori", si pensi soltanto alla diversa procedura stabilita per la loro approvazione: nel primo caso sono approvate dall’Assemblea parlamentare con una maggioranza qualificata (nel senso di più ampia) dei suoi componenti; nel secondo caso si tratta di norme approvate dall’Ufficio di Presidenza.
Per quanto direttamente si riferisce all’ARS, la potestà di approvare regolamenti speciali (quelli che prima si sono qualificati come regolamenti parlamentari minori) è attribuita al Consiglio di Presidenza. Ad esempio, l’articolo 166 del Regolamento interno prevede che con norme regolamentari siano disciplinati «l’assunzione, lo stato giuridico, l’ordinamento delle carriere», eccetera, del personale dipendente, nonché le competenze e le attribuzioni degli uffici.
Si tende sempre a riportare le norme contenute nei regolamenti "minori" sotto lo stesso regime di garanzie previste per il regolamento parlamentare generale. Tale assimilazione generalizzata, tuttavia, in taluni casi costituisce una forzatura quando le norme regolamentari minori disciplinano quelle che Di Ciolo definisce "funzioni accessorie", cioè funzioni che non attengono direttamente all’attività parlamentare, ma hanno un valore meramente strumentale (si veda Vittorio Di Ciolo, Il Diritto parlamentare nella teoria e nella pratica, Giuffrè, Milano, 1980, pag. 376).
In linea teorica, la stessa Corte Costituzionale ha operato una chiara distinzione fra le funzioni legislative dell’Assemblea regionale siciliana, di cui prima si è detto, ed ulteriori funzioni “specificamente amministrative”. Si definiscono tali, ad esempio, le funzioni «collegate alla assunzione e gestione del personale dipendente, nonché alla organizzazione degli uffici dell’Assemblea medesima» (si veda la sentenza n. 209 del 1994). In sede pratica, tutti i giudizi intentati dalla Procura della Corte dei Conti nei confronti di deputati componenti il Consiglio di Presidenza dell’ARS, per decisioni inerenti all’esercizio di di queste “ulteriori funzioni specificamente amministrative”, finora non si sono mai conclusi con una condanna definitiva al risarcimento del danno erariale.
In tempi precedenti, in cui ancora non si riteneva nemmeno ammissibile la giurisdizione della Corte dei Conti, veniva apertamente dichiarato che l’autonomia contabile dell’ARS poteva servire per aggirare il sistema di controlli normalmente previsto per l’attività amministrativa. Ad esempio, nel memoriale datato 27 febbraio 1993, avente ad oggetto “Profili attinenti ad eventuali mancanze di legalità nel funzionamento dell’Amministrazione della Assemblea regionale siciliana”, che nella duplice qualità di funzionario e di responsabile sindacale trasmisi alla Procura Generale della Corte dei Conti, riferii il seguente episodio.
Nel progetto di Bilancio interno dell’ARS per l’anno finanziario 1989 (documento n. 83), nel capitolo XV, Spese straordinarie, figurava l’articolo 84, di nuova istituzione, concernente: “Iniziative per la celebrazione del quarantesimo anniversario della prima seduta della Assemblea regionale”, con una previsione di spesa di 1.500 milioni di lire.
Nella relazione dei deputati questori a quel progetto di Bilancio interno, era precisato che, tra le iniziative programmate, era compreso: «il bando di un concorso di idee per un progetto per la creazione di un parcheggio sotterraneo al di sotto la piazza del Parlamento, Villa Bonanno e la piazza Indipendenza».
E, sempre nella medesima relazione, era scritto: «Si tratta di una spesa che avrebbe dovuto gravare sul bilancio della Regione mediante un apposito disegno di legge, ma che il Consiglio di Presidenza, accogliendo la proposta avanzata dal Governo regionale in sede di Commissione “Finanza, bilancio e programmazione”, ha stabilito di inserire nel bilancio dell’Assemblea, con il parere favorevole della stessa Commissione, al fine di evitare iter burocratici più complessi».
Al di là del merito dell’iniziativa (in sé discutibile), è di immediata evidenza il fatto che si intendeva abbandonare la via maestra, cioè la predisposizione di un disegno di legge che la competente Commissione legislativa avrebbe dovuto esaminare, che l’Assemblea avrebbe dovuto discutere ed approvare articolo per articolo, e poi votare in votazione finale, e che sarebbe stato suscettibile di impugnativa da parte del Commissario dello Stato, per azzardare una nuova via allettante per la sua apparente facilità: iscrivere una somma nel Bilancio interno dell’Assemblea e demandare poi la sua gestione al Consiglio di Presidenza dell’ARS in regime di assenza di controlli.
Ovviamente, la realizzazione di un parcheggio sotterraneo nella zona di Palazzo dei Normanni, sede dell’ARS, non aveva alcuna attinenza con l’esercizio della funzione legislativa e delle altre funzioni proprie dell’Assemblea regionale.
Lascio questo episodio – per fortuna rientrato – alle riflessioni di quella autorevole dottrina giuridica secondo cui i regolamenti speciali (o minori) costituiscono necessariamente un “unico complesso”, cioè un unico “sotto-sistema di norme”, insieme ai regolamenti parlamenti generali contemplati dall’articolo 64 della Costituzione. Non si ravvede la necessità pratica di operare le opportune distinzioni?
3) I costi della politica.
Il problema di come vada interpretata l’autonomia regolamentare ha risvolti molto concreti. Sappiamo, ad esempio, che la parte prevalente di denaro pubblico destinato ai partiti politici proviene dalle Assemblee parlamentari (Camera e Senato, ma lo stesso discorso si può fare per le Assemblee regionali). La politica oggi si finanzia per il tramite dei Parlamenti. Al riguardo, la prima cosa che viene in mente è il “rimborso” pubblico alle liste che concorrono alle elezioni. La materia è disciplinata dalla legge 3 giugno 1999, n. 157, la quale – all’articolo 1 – stabilisce che presso la Camera dei deputati, ed a carico del bilancio interno della Camera medesima, sono istituiti dei fondi per i rimborsi delle spese sostenute dai movimenti o partiti politici che partecipano alle elezioni per il rinnovo della Camera dei deputati, del Parlamento europeo, dei consigli regionali, nonché per le spese sostenute dai comitati promotori dei referendum. L'erogazione dei rimborsi delle spese sostenute dai movimenti o partiti politici che partecipano alle elezioni per il rinnovo del Senato della Repubblica, invece, è a carico del bilancio interno del Senato.
Vale la pena di ricordare che l’ammontare dei predetti fondi non è commisurato al numero dei votanti. Tale criterio non converrebbe ai partiti. Invece, ai sensi dell’articolo 2 della legge 26 luglio 2002, n. 156, la somma complessiva da rimborsare deve essere pari ad un euro per ciascun cittadino iscritto nelle liste elettorali per la Camera, nella circoscrizione di volta in volta considerata.
Una cosa sono i rimborsi da dare ai partiti che partecipano alle elezioni, altra cosa sono i contributi che, per tutta la durata di ogni legislatura, sono erogati ai Gruppi parlamentari, in proporzione al numero dei parlamentari che aderisce a ciascun gruppo. Stiamo parlando di contributi per le spese di funzionamento dei Gruppi, per il personale dipendente, eccetera. Le indennità corrisposte ai parlamentari sono a parte.
Ma ci sono tante altre decisioni adottate dagli Uffici di Presidenza di Camera, o Senato (lo stesso discorso vale per le decisioni del Consiglio di Presidenza dell’Assemblea regionale siciliana) che si traducono in ulteriore destinazione di risorse per il finanziamento della politica.
Ad esempio, se gli Uffici di Presidenza di Camera, o Senato, decidono di autorizzare la costituzione di Gruppi parlamentari in deroga rispetto ai requisiti normalmente previsti, assumono decisioni rilevanti dal punto di vista delle conseguenze finanziarie. Quando stabiliscono quanti collaboratori possano essere utilizzati dai Gruppi parlamentari, con oneri a carico dei bilanci interni di Camera, o Senato, assumono decisioni rilevanti dal punto di vista delle conseguenze finanziarie.
Quando quantificano l’entità di benefit per i singoli parlamentari (dal trattamento di missione, alla dotazione per spese di viaggio, alle agevolazioni per l’acquisto di una casa, fino alla cose più banali come la dotazione di telefoni portatili), assumono decisioni rilevanti dal punto di vista delle conseguenze finanziarie.
Gli esempi potrebbero continuare: si pensi ai contributi che il Consiglio di Presidenza dell’Ars eroga per coprire in parte le spese di organizzazione di convegni, congressi, mostre, manifestazioni culturali e sportive, eccetera, che hanno quasi sempre promotori, o sponsor, politici.
Tutte queste decisioni sono assunte nell’esercizio dell’autonomia regolamentare propria delle Assemblee parlamentari. Quindi, in nome dell’autonomia, i decisori politici pretendono di essere e sono, nella sostanza, giuridicamente irresponsabili.
Taluni preferiscono parlare di “costi impropri della politica”, espressione che ha un significato implicito di riprovazione. Tuttavia, chi pensasse che questa problematica vada interamente ricondotta all’intervento del giudice in sede penale, oltre a commettere l’errore di voler semplificare un fenomeno complesso, si porrebbe su un terreno assai scivoloso.
Scivoloso perché: a) ci sono le note difficoltà di accesso agli atti; b) gli sprechi di pubblico denaro non necessariamente integrano fattispecie di reato; c) laddove pure si potrebbero ipotizzare reati, la Magistratura – contrariamente a luoghi comuni di cui si fa abuso nel dibattito politico – è molto prudente nel condurre inchieste che riguardino il ceto politico-parlamentare nel suo complesso, anche quando, come nel caso dell’Assemblea regionale siciliana, non si richiede la preventiva autorizzazione dell’indagine.
Con riferimento alle decisioni adottate nella XIII^ Legislatura dell’ARS, che si è appena conclusa, faccio soltanto tre esempi di costi impropri della politica.
Penso, in primo luogo, all’apertura di una “sede di rappresentanza” dell’Assemblea regionale siciliana a Catania (in via Etnea, 71), di cui non c’era alcun reale bisogno dal momento che per avere informazioni sull’attività dell’Assemblea basta collegarsi al sito web dell’ARS, tramite internet, ma che sicuramente è risultata di grande utilità per i componenti catanesi del Consiglio di Presidenza.
Una sede di rappresentanza presuppone la disponibilità di locali adeguati (che quindi si devono o comprare, o affittare); disponibilità di arredi e di attrezzature strumentali; disponibilità di personale. Se questo pericoloso precedente avesse sviluppi in futuro, in relazione alla composizione del Consiglio di Presidenza nelle prossime legislature, le conseguenze sarebbero devastanti dal punto di vista dell’aumento delle spese. Infatti, con lo stesso criterio, si potrebbero prevedere “sedi di rappresentanza” ad Agrigento, o a Messina, o a Siracusa, eccetera.
Penso, in secondo luogo, alla decisione di dismettere il centralino telefonico operante all’interno dell’ARS, al quale lavoravano cinque dipendenti reclutati con specifici concorsi, per affidare il servizio ad un Call Center, ubicato ad Enna. Per coincidenza, collegio elettorale di un autorevole membro del Consiglio di Presidenza. Fra le conseguenze c’è stata quella di inquadrare gli ex centralinisti, tra i quali una non vedente, nella carriera dei “Coadiutori parlamentari”, composta in prevalenza da stenodattilografi utilizzati per la redazione del resoconto stenografico delle sedute dell’Assemblea. In questo modo è diminuito di cinque unità il numero dei coadiutori da utilizzare per i lavori d’Aula.
Penso, in terzo luogo, alla facilità con cui il Consiglio di Presidenza ha autorizzato la costituzione di Gruppi parlamentari, in deroga alla norma regolamentare che fissa in cinque il numero minimo di deputati necessari per costituire un gruppo (ai sensi dell’articolo 23, comma 2, del Regolamento interno). Così, alla data dell’1 maggio 2005, risultavano costituiti quattordici diversi gruppi parlamentari, più il gruppo misto, in un’Assemblea composta da novanta deputati.
L’aumento dei gruppi non ha giovato al buon funzionamento dell’Assemblea parlamentare perché:
a) 15 presidenti di altrettanti gruppi parlamentari partecipavano alle conferenze per la programmazione dei lavori;
b) ogni capogruppo aveva titolo per presentare emendamenti in Aula ai disegni di legge, oltre i termini consentiti ai semplici deputati;
c) per la prima volta nella storia dell’Assemblea regionale siciliana non è stato possibile rinnovare la composizione delle Commissioni legislative a metà legislatura, perché non si è riusciti a comporre un organigramma che accontentasse le richieste di posti avanzate da ciascun gruppo.
Ma alla frammentazione dei gruppi (molti dei quali composti da due soli deputati) è conseguito pure l’aumento delle spese, alle quali si fa fronte con denaro pubblico, perché indennità di carica, dotazione, locali, personale, vanno moltiplicati per 15, quanti sono i gruppi parlamentari.
Inoltre, ogni gruppo esistente non ha bisogno di raccogliere firme per presentare liste alle successive elezioni e dunque questa stessa frammentazione tende a riprodursi nel tempo.
Ci sarebbe un’altra rilevante decisione del Consiglio di Presidenza adottata nella parte conclusiva della XIII^ Legislatura: quella cosiddetta del “Global service”, cioè la scelta di individuare un unico soggetto contraente per la fornitura di una serie di servizi che in passato erano oggetto di separati bandi di gara. Poiché questa decisione deve ancora produrre i suoi effetti, è prematuro parlarne.
Infine – ma non si tratta di un fatto che riguarda esclusivamente l’ultima legislatura – è opportuno fare cenno all’uso improprio delle autovetture di servizio in dotazione ai membri del Consiglio di Presidenza [in atto il Consiglio conta dieci membri], non residenti a Palermo.
Già è estremamente discutibile che per raggiungere Palermo, e poi per ritornare nelle città di provenienza al termine dei lavori parlamentari, i deputati membri del Consiglio di Presidenza utilizzino le autovetture di servizio. A Roma la gestione del parco autovetture di Camera e Senato è molto più rigorosa. Normalmente, le autovetture possono muoversi soltanto per impegni istituzionali nella stessa città di Roma.
Molto più grave è che l’autista dell’ARS finisca per diventare una appendice del politico cui è assegnato: lo accompagna passo passo nei suoi giri per la Sicilia ed è discutibile che si tratti sempre di impegni “istituzionali”; nella migliore delle ipotesi, si tratta di impegni di partito.
Al di là dei costi delle autovetture (manutenzione, carburante, eccetera), c’è il costo degli autisti (disagiato orario, eventuale straordinario per l’utilizzo la domenica o in giorni festivi, eventuale trattamento di missione, eventuali spese per il pernottamento fuori sede, e per il vitto). Naturalmente a molti autisti questo andazzo va benissimo, perché ne traggono, a loro volta, il loro utile.
Tutto questo fa parte di una concezione distorta del potere, per cui la disponibilità di un autovettura con autista viene pretesa come status symbol.
Chi assume le decisioni di spesa? Gli uffici di Presidenza, rispettivamente, della Camera o del Senato, e per quanto ci riguarda, il Consiglio di Presidenza dell’ARS.
Gli Uffici di Presidenza di Camera e Senato sono rappresentativi di tutti i Gruppi parlamentari (di maggioranza e di opposizione). Quindi è naturale che le decisioni vengano adottate in una logica consociativa: se tutti sono responsabili di una decisione potenzialmente impopolare, nessuno è responsabile. E’ relativamente facile raggiungere accordi in cui ciascun Gruppo abbia il proprio particolare tornaconto, quando la possibilità di spesa è pressoché illimitata e gli oneri finanziari sono sistematicamente scaricati sul bilancio pubblico.
Non è vero che quanto più ampia è la composizione di un organo collegiale, tanto più questo è virtuoso. L’inclusione di almeno un rappresentante per ogni gruppo parlamentare (inclusi i microgruppi) viene salutata come un fatto positivo, perché ciò realizzerebbe le esigenze di partecipazione democratica e di rappresentatività dell’organo. In realtà, aumenta soltanto il numero di coloro che hanno titolo per contrattare ulteriori decisioni di spesa.
Non vorremmo che l’Istituzione parlamentare, presidio della democrazia, fosse travolta da un ciclo degenerativo, finendo per trasformarsi nel primo centro di corruzione della vita pubblica.
Questo discorso potrà risultare sgradito. Ricordo allora che due autorevoli senatori del partito dei Democratici di Sinistra, Cesare Salvi e Massimo Villone, nel novembre del 2005 hanno pubblicato un libro che non è passato inosservato ed anzi ha riportato commenti favorevoli pure in settori di opinione pubblica orientati politicamente in senso opposto a quello degli autori. Il titolo è “Il costo della democrazia”; sottotitolo: “Eliminare sprechi, clientele e privilegi per riformare la politica”. Arnoldo Mondadori, editore.
A mio avviso, Salvi e Villone non hanno compiuto quella coraggiosa “operazione verità” che il fenomeno da loro affrontato richiederebbe. Hanno però avuto il merito di fare emergere un problema che la stragrande maggioranza dei politici di professione preferirebbe rimuovere.
Anche la scelta del titolo è significativa: non si parla di “costi della politica”, ma di “costi della democrazia”. La logica implicita in questa scelta è che in un sistema democratico è comunque inevitabile che una parte dei costi dell’attività politica gravi sul bilancio dello Stato e sui bilanci delle regioni e degli enti locali. Si tratta, quindi, di ragionare sui numeri. Ciò che, dal mio punto di vista, è inaccettabile è che si adoperi l’esigenza di “partecipazione democratica” come pretesto per giustificare qualunque tipologia di spesa, per un numero sempre maggiore di beneficiari.
Salvi e Villone scrivono che la “Politica S.p.A.” è ormai diventata la più grande azienda pubblica italiana. «Emerge, dall’insieme dei dati che abbiamo raccolto, che quasi 200 mila sono le persone che in Italia sono retribuite per essere state elette o per avere un incarico di governo» (si veda pag. 50).
Mentre l’articolo 69 della Costituzione prevede soltanto una indennità per i parlamentari, Salvi e Villone scrivono che «quello di eletto sta diventando un posto di lavoro di nuovo genere, una carriera che assicura a un numero crescente di persone lo stipendio, la pensione, la liquidazione, l’assistenza, i benefit e anche privilegi non funzionali al mandato popolare. La rappresentanza elettiva diventa attività professionale retribuita» (si veda pag. 51).
Mi è capitato, nel recente passato, di essere considerato il più pericoloso degli eversori per avere sviluppato pubblicamente il seguente ragionamento: non è possibile che chi assume rilevanti decisioni di spesa – pur nell’esercizio di un’autonomia statutariamente garantita – pretenda di essere irresponsabile circa le decisioni assunte.
Ci deve essere un’Autorità, non mi interessa se debba trattarsi di magistrati contabili in posizione di “terzietà” come quelli della Corte dei Conti, oppure se debba trattarsi di un collegio di Difensori civici, o se debba trattarsi di speciali organi di garanzia al momento non previsti, comunque ci deve essere un’Autorità che abbia il potere riconosciuto dall’ordinamento giuridico di pretendere di conoscere i conti di qualsiasi Istituzione che si finanzia con pubblico denaro, a cominciare dall’Istituzione parlamentare. Che dovrebbe essere una “casa di vetro”, presidio della democrazia, eccetera.
Qualche politico, pure della coalizione dell’Unione, ha esultato pubblicamente per recenti pronunce della Corte Costituzionale che avrebbero “rintuzzato” le pretese della Procura Generale dalla Corte dei Conti, e pienamente riaffermato le prerogative del Parlamento regionale siciliano derivanti dallo speciale Statuto di autonomia. Quasi che il problema fosse quello di difendere l’Istituzione “siciliana” nei confronti di giudici “stranieri”.
La domanda che io personalmente ho formulato, ma che non ho mai sentito riprendere da alcun politico, è la seguente: anche nel caso in cui la Regione siciliana fosse uno Stato indipendente e sovrano, con il suo regolare seggio nell’Organizzazione delle Nazioni Unite, l’ordinamento statuale siciliano non dovrebbe comunque prevedere forme istituzionali di controllo dell’uso del pubblico denaro? Infatti, un’Istituzione rappresentativa può anche a buon diritto difendersi dall’asserita invadenza dei magistrati, ma non ha alcun diritto di negare ai cittadini, i quali la finanziano attraverso il prelievo fiscale, di conoscere come i loro soldi vengono utilizzati. Conoscere nel dettaglio, non secondo cifre aggregate a chiusura di rendiconto annuale.
Perché insisto nei riferimenti al Parlamento regionale? Perché conquistata quella cittadella inespugnabile, le stesse regole, a cascata, dovrebbero essere generalizzate nei confronti di qualunque altra istituzione regionale. Nessuno avrebbe più titolo legittimo per opporsi.
Va meglio chiarito il senso dell’espressione “forme istituzionali di controllo” che – se non correttamente interpretata – potrebbe ingenerare equivoci. E’ chiaro che un organo rappresentativo eletto dai cittadini e che è chiamato a svolgere funzioni – per definizione – “libere nei fini” quali sono la funzione legislativa e quella di indirizzo politico, non può essere soggetto al controllo generalizzato da parte di altri organi. Tuttavia, nel nostro ordinamento costituzionale democratico repubblicano, tutte le istituzioni sono diretta o indiretta emanazione di un comune principio di legittimazione, la sovranità popolare (anche la giustizia è amministrata “in nome del popolo”, come recita l’articolo 101 della Costituzione). Di conseguenza, le tradizionali guarentigie parlamentari che avevano un senso nel periodo storico in cui esisteva un potere regio con cui fare i conti, e che tuttora hanno un senso per realizzare un equilibrio tra i diversi poteri dello Stato (ad esempio, nei confronti del potere giudiziario), devono invece cedere quando si tratta di affermare il principio della responsabilità politica dei parlamentari nei confronti del Sovrano repubblicano: la generalità dei cittadini che costituiscono il Corpo elettorale.
Affinché il principio di responsabilità politica non sia un mero flatus vocis devono realizzarsi almeno le seguenti condizioni:
a) ci deve essere un organo di garanzia cui l’ordinamento giuridico attribuisca il potere di conoscere in dettaglio le spese assunte dai decisori politici; tale organo deve avere caratteristiche di terzietà e di imparzialità, ma probabilmente è opportuno che non faccia parte del potere giudiziario (per non alterare l’equilibrio dei poteri). Potrebbe trattarsi di un collegio di difensori civici, con particolari requisiti di autorevolezza e di competenza professionale, come già si è accennato;
b) il comportamento dei rappresentanti politici che si rifiutino di fornire al predetto organo terzo e imparziale le informazioni e i dati in ordine alle spese e in genere alla contabilità interna delle Istituzioni rappresentative deve integrare una specifica fattispecie di reato, prevista in quanto tale e adeguatamente sanzionata;
c) gli organi di informazione e le associazioni di tutela di interessi diffusi (in particolare, le associazioni che operano a difesa degli interessi dei consumatori e degli utenti di pubblici servizi) devono poter interloquire liberamente con l’organo di garanzia di cui si è detto e devono poter pubblicare dati, informazioni ed analisi che esso fornisce.
Poiché disposizioni di questo tipo verrebbero a sconvolgere costumi consolidati, e incontrerebbero prevedibili resistenze, sarebbe opportuno che fossero emanate con una fonte di rango costituzionale.
4) Trasparenza amministrativa.
Fin qui ho sostenuto che il potere di autonomia regolamentare deve trovare un limite che nasce dalla logica stessa della democrazia: non ci può essere autonomia decisionale senza corrispondente assunzione di responsabilità.
Innanzitutto responsabilità politica, di fronte al corpo elettorale: il popolo deve essere puntualmente informato sulle principali decisioni adottate e sulle loro refluenze finanziarie, per avere, a propria volta, la possibilità di giudicare.
Per restare alle vicende siciliane, che cosa conosce il popolo delle decisioni del Consiglio di Presidenza dell’ARS, o delle decisioni di spesa del Collegio dei Deputati Questori?
Conosce quanto riferisce la libera stampa parlamentare. E la libera stampa parlamentare di quali fonti si avvale? Ha forse accesso diretto agli atti? Devo ricordare il significato del termine «velina»? C’è quindi un gigantesco problema di mancanza di trasparenza amministrativa.
Ma c’è di più. C’è un ancor più grave problema sotto il profilo della certezza del diritto. Vediamo di rinfrescare i princìpi generali. Ricordo a me stesso che l’articolo 10 delle «Disposizioni sulla legge in generale» (regio decreto 16 marzo 1942, n. 262), relativo all’inizio dell’obbligatorietà delle leggi e dei regolamenti, recita: «Le leggi e i regolamenti divengono obbligatori nel decimoquinto giorno successivo a quello della loro pubblicazione, salvo che sia altrimenti disposto».
Nel nostro caso l’attenzione va rivolta non al termine di entrata in vigore, ma al fatto che la «pubblicazione» costituisce un necessario passaggio formale, senza il quale non si dà né legge, né regolamento. Questo principio della pubblicazione, come condizione necessaria affinché le disposizioni di legge abbiano vigenza, è solennemente riaffermato all’articolo 73, comma 3, della Costituzione.
Al momento le deliberazioni del Consiglio del Presidenza che, di volta in volta, modificano, o integrano, le disposizioni regolamentari interne dell’Amministrazione non sono soggette ad alcuna forma di pubblicazione. Non pretendo la pubblicazione nella Gazzetta ufficiale della Regione siciliana, ma basterebbe un apposito bollettino che uscisse regolarmente con una periodicità predeterminata (ad esempio, con cadenza semestrale).
La sensibilità di tanti raffinati giuristi non è appena turbata dalla circostanza che il Consiglio di Presidenza, quando decide di adottare un provvedimento di qualsiasi natura, non si limita ad operare in conformità ad un corpo di disposizioni regolamentari «certo», «emanato in precedenza» e da chiunque conoscibile, ma può mutare la disposizione regolamentare un attimo prima di adottare il provvedimento, cosicché questo sia sempre e comunque formalmente legittimo?
E per quanto riguarda altre eventuali possibilità di controllo, il fatto che i verbali del Consiglio di Presidenza ed i decreti del Presidente dell’Assemblea abbiano contenuto riservato e siano accessibili solo da un ristrettissimo numero di persone all’interno dell’Amministrazione, non ha mai fatto venire il sospetto che pure nei casi eccezionali di richieste di esibizione di documenti, da parte di Autorità esterne (ad esempio, l’Autorità giudiziaria), nulla impedisce che gli atti che interessano possano essere rivisti, modificati ed «aggiustati» al momento, secondo la bisogna? Sempre ragionando in linea ipotetica.
In questo caso siamo di fronte, non una semplice lacuna dell’ordinamento, ma un buco nero, che inghiotte la concezione dello Stato di Diritto e la azzera.
Ricordo un bell’articolo di un docente di diritto amministrativo dell’Università degli Studi di Palermo, il prof. Filippo Salvia, pubblicato nella cronaca di Palermo di un quotidiano nazionale il 19 luglio 2002 e titolato: “I privilegi degli onorevoli ed il popolo bue”.
Riprendendo valutazioni già espresse in altra sede dal prof. Giovanni Sartori, scriveva allora il prof. Salvia: «In un sistema democratico serio tutti gli apparati pubblici, a maggior ragione quelli rappresentativi, dovrebbero operare secondo il criterio della "trasparenza": non fosse altro per dar conto ai contribuenti del modo come viene gestito il denaro pubblico». Principio sacrosanto.
L’Assemblea regionale siciliana ha una tradizione di approvazione dei propri documenti contabili negli orari più insoliti (penso, ad esempio, a sedute convocate alle 09,00 del mattino, che iniziano puntuali). Il 17 gennaio 2006, tuttavia, c’è stata una innovazione procedurale: la convocazione “a sorpresa”. La seduta dell’Assemblea era stata sospesa per consentire una riunione dei capigruppo, nell’ufficio del Presidente, per stabilire come procedere nella discussione dei disegni di legge di bilancio e finanziaria della Regione. All’improvviso si sente un suono di campanello e si materializza un Vicepresidente dell’Assemblea che chiude la seduta in corso, e ne convoca un’altra, da lì ad un minuto, con un nuovo ordine del giorno che prevede, appunto, la discussione del bilancio interno dell’Assemblea regionale. Così il bilancio interno di previsione per l’anno 2006 (ed il rendiconto consuntivo delle spese dell’anno 2004) sono stati formalmente approvati in meno di cinque minuti, in un’Aula semideserta. Si noti che stiamo parlando di documenti che, oggettivamente, hanno una certa rilevanza: ad esempio, il bilancio interno dell’Assemblea regionale siciliana di previsione per l’anno 2006, quantifica la spesa prevista in 149.240.000 euro, corrispondenti circa a 289 miliardi di vecchie lire (arrotondamento in eccesso).
Ma per comprendere come venga intesa la trasparenza c’è un episodio ancora più significativo. Seduta n. 368 del 24 marzo 2006. L’ordine del giorno reca, al punto 2, l’approvazione del “rendiconto dell’ARS per l’anno finanziario 2005”. E’ prassi, infatti, che a conclusione di una legislatura, il Consiglio di Presidenza uscente approvi il rendiconto relativo all’ultimo esercizio finanziario. La seduta ha inizio alle ore 11.05. Il presidente di turno non fa leggere il processo verbale della seduta precedente e passa subito al secondo punto, saltando le comunicazioni. Sempre il presidente comunica che il deputato questore si rimette al testo della relazione scritta. Quindi, velocemente, pone in votazione (senza leggere cifre) i capitoli dell’entrata nel loro insieme, poi quelli della spesa nel loro insieme, poi gli allegati, poi l’intero documento n. 129. In meno di un minuto l’adempimento è liquidato. Chi dubita che le cose siano andate così, può collegarsi al sito web dell’ARS ed ascoltare l’audio della registrazione della seduta.
Facciamo finta di credere che non si è voluto perdere tempo perché si considerava l’approvazione del rendiconto un fatto “tecnico”, un “atto dovuto”. Ma il documento n. 129 è stato comunque approvato in una seduta pubblica e pertanto dovrebbe essere interamente pubblicato negli atti parlamentari. Eppure alla data del 2 maggio 2006, quando finisco di scrivere la presente relazione, non soltanto non è ancora disponibile il resoconto stenografico della seduta del 24 marzo 2006, nella stesura definitiva, ma ogni richiesta di conoscere il rendiconto dell’ARS per l’anno 2005 è stata disattesa. Quel rendiconto è stato letteralmente “secretato”.
La strategia, fin troppo scoperta, adottata dal vertice burocratico è quella di evitare che il documento circoli finché non si saranno tenute le elezioni regionali siciliane. In modo da togliere argomenti a chi, in campagna elettorale, volesse parlare con cognizione di causa dei costi dell’Assemblea regionale, dei costi della politica e dei costi del personale. Il documento potrà materializzarsi dopo il 28 maggio.
Ciò spiega perché prima scrivevamo che il principio di responsabilità politica non può risolversi in un mero flatus vocis. Ci si scontra con chi ancora è convinto che il Consiglio di Presidenza dell’ARS operi in una condizione di extra-territorialità, al di fuori ed al di sopra di qualunque disposizione di legge e di qualunque chiacchiera sulla trasparenza amministrativa.
5) L’importanza dei rendiconti.
I rendiconti consuntivi sono documenti di gran lunga più importanti dei bilanci di previsione, perché attestano spese effettivamente erogate, mentre invece i bilanci contengono soltanto previsioni di massima, suscettibili di rilevanti variazioni in sede applicativa.
Per dimostrare l’inattendibilità dei bilanci di previsione, adduco lo stesso esempio utilizzato nella lettera riservata che inviai al Presidente pro-tempore dell’Assemblea regionale siciliana il 28 febbraio 1995. Scrivevo in quella lettera: «Si può dimostrare che alcune voci del bilancio interno servono sostanzialmente solo a predeterminare dei fondi di riserva, da destinare poi al finanziamento di altre spese, che non si vogliono inizialmente dichiarare».
Nel 1986 il Consiglio di Presidenza dell’ARS decise di acquistare un immobile, il palazzo cosiddetto “ex Ministeri”, sito in corso Vittorio Emanuele, a due passi da Palazzo dei Normanni. Al momento dell’acquisto, non era stata ancora decisa la destinazione finale dell’immobile che, secondo alcuni, avrebbe dovuto contenere alcuni Servizi ed uffici dell’Amministrazione, secondo altri essere destinato ai Gruppi parlamentari.
Trattandosi di un vecchio edificio, occorrevano interventi di consolidamento statico e poi lavori di ristrutturazione, in funzione del progetto di destinazione dell’immobile.
Per molti anni, a partire dal 1986, furono iscritti nei bilanci interni di previsione stanziamenti per le spese di ristrutturazione del palazzo ex Ministeri.
Di seguito, per ciascun anno, si indicano: la previsione di bilancio; la spesa effettiva rendicontata; gli storni effettuati a favori di altri articoli del bilancio interno.
Gli importi sono espressi in milioni di lire.
- Anno 1986: previsione = 3.000 milioni; spesa effettiva = 2.303,5 milioni; storni a favore di altri articoli = 696,4 milioni;
- Anno 1987: previsione = 500 milioni; spesa effettiva = 0; storni a favore di altri articoli = 500 milioni;
- Anno 1988: previsione = 500 milioni; spesa effettiva = 119,8 milioni; storni a favore di altri articoli = 380,1 milioni;
- Anno 1989: previsione = 3.500 milioni; spesa effettiva = 151,2 milioni; storni a favore di altri articoli = 3.348,7 milioni;
- Anno 1990: previsione = 2.000 milioni; spesa effettiva = 47,6 milioni; storni a favore di altri articoli = 1.952,3 milioni;
- Anno 1991: previsione = 2.000 milioni; spesa effettiva = 136,2 milioni; storni a favore di altri articoli = 1.863,7 milioni.
Ciò significa che, a fronte di una precisa causale giustificativa di spesa (la ristrutturazione di un immobile), sono stati complessivamente stanziati 11.500 milioni nell’arco di sei esercizi finanziari (dal 1986 al 1991). Di questi sono stati effettivamente spesi per la finalità prevista 2.758 milioni, una cifra bassissima se soltanto si considera che 2.303 milioni sono serviti nel 1986 per l’acquisto dell’immobile. Invece ben 8.741 milioni, previa autorizzazione del Collegio dei deputati Questori, sono stati stornati a favore di altri articoli del bilancio interno, cioè destinati a finanziare altre voci di spesa.
Ma – continuavo nella lettera inviata al Presidente dell’Assemblea il 28 febbraio 1995 – per la stessa voce di spesa nei bilanci interni di previsione dei successivi quattro esercizi finanziari (1992, 1993, 1994 e 1995) risultavano stanziati ulteriori 6.100 milioni, così ripartiti:
- Anno 1992: previsione = 2.000 milioni;
- Anno 1993: previsione = 1.700 milioni;
- Anno 1994: previsione = 1.200 milioni;
- Anno 1995: previsione = 1.200 milioni.
Al tempo in cui scrivevo al Presidente dell’Assemblea (febbraio 1995) non disponevo dei rendiconti per i predetti quattro esercizi finanziari ed ora non ho avuto tempo di cercarli.
Resta il fatto che in dieci anni, dal 1986 al 1995, per il palazzo ex Ministeri sono stati stanziati nei bilanci interni dell’ARS complessivamente 17.600 milioni.
Il palazzo è sempre lì, non ristrutturato, ancora senza un progetto di destinazione, adibito a deposito di materiale vario.
Finora non c’è stato uno studioso serio che si sia mai preso la briga di prendere i bilanci di previsione ed i rendiconti di un periodo di tempo significativo, poniamo, quindici anni, per valutare le dinamiche della spesa dell’Assemblea regionale siciliana.
Alla fine del testo allego informazioni relative ai rendiconti degli anni 2002, 2003 e 2004, ponendo a confronto le medesime voci di spesa nei tre esercizi considerati.
6) I costi dell’apparato burocratico servente.
La riforma dell’Amministrazione dell’ARS, entrata in vigore nell’aprile 2003 (mutuata da quella del Senato, definita nel febbraio 2001), per il modo in cui è stata applicata, ha determinato un notevole aumento dei costi del personale.
Per comprovare quanto affermo, richiamo, per il dato iniziale, il Rendiconto delle entrate e delle spese dell’Assemblea regionale per l’anno finanziario 2002 (Documento n. 121), approvato nella seduta n. 127 del 26 marzo 2003.
Le retribuzioni al personale di ruolo [in totale 296 unità, come da pianta organica] sono quantificate per l’anno 2002 in € 25.087.849,90, (corrispondenti a 48 miliardi e 576 milioni delle vecchie lire).
Per l’anno 2003 sono quantificate in € 30.083.596,79, con un aumento di € 4.995.746,89 (corrispondenti a 9 miliardi e 673 milioni delle vecchie lire).
Un aumento così consistente, a fronte di un numero di dipendenti invariato (anzi, in calo per effetto di pensionamenti), va appunto ricondotto all’entrata in vigore della riforma dell’Amministrazione dell’ARS nel 2003, con le conseguenti nuove quantificazioni del trattamento economico.
Per l’anno 2004 le retribuzioni al personale di ruolo sono quantificate in € 30.794.620,91 (corrispondenti a 59 miliardi e 627 milioni delle vecchie lire).
Non dispongo del rendiconto per l’anno 2005, ma, secondo notizie riportate dall’unico quotidiano siciliano che finora se ne è occupato, la spesa per le retribuzioni al personale di ruolo ammonterebbe a 32 milioni 199 mila euro.
Se ciò è vero, e non c’è ragione di dubitarne, nel 2005 si è registrato un aumento di € 1.404.379,09 (corrispondenti a 2 miliardi e 719 milioni delle vecchie lire).
Poiché nel frattempo il numero dei dipendenti risulta sempre in calo, l’aumento della spesa va ricondotto al recepimento nel 2005 dell’ultimo contratto del personale del Senato della Repubblica.
Per riassumere: nell’arco di tre anni le retribuzioni del personale di ruolo sono passate dagli € 25.087.849,90 del 2002, agli € 32.199.000,00 del 2005 (corrispondenti a 62 miliardi e 346 milioni delle vecchie lire), con un aumento complessivo di spesa di € 7.111.150,10.
Si diceva delle discutibili modalità con cui è stata recepita la riforma dell’Amministrazione del Senato. Eppure quella riforma potenzialmente conteneva degli elementi di grande interesse che, se adeguatamente valorizzati, potrebbero rivoluzionare le modalità di determinazione del trattamento economico dei dipendenti.
Infatti, mentre in precedenza i dipendenti percepivano un trattamento economico unico, onnicomprensivo, con inclusa la valutazione del disagiato orario, ora la riforma prevede tre distinte voci di retribuzione:
a) la retribuzione tabellare (quella finora percepita), pensionabile;
b) l’indennità di funzione (commisurata per i dirigenti alla funzione disimpegnata, rispettivamente nella direzione di un’Area, o di un Servizio, o di un Ufficio, o di una Unità operativa, strutture elencate in senso decrescente, da maggiore a minore); questa indennità non è pensionabile;
c) altre indennità e forme di incentivazione (riconosciute secondo il sistema di valutazione del personale), anche queste non pensionabili.
La riforma è stata percepita e gestita nel senso che le indennità sub b) e sub c) sono in aggiunta a quanto in precedenza percepito.
Invece, secondo me, andrebbe perseguito con gradualità l’obiettivo di fare sì che la retribuzione tabellare costituisca non più del 75 – 80 per cento del trattamento economico complessivo. Le altre due voci dovrebbero essere considerate non aggiuntive, ma sostitutive, nel senso che, nel medio periodo, dovrebbero sostituire quel 25 – 20 per cento che viene a mancare alla retribuzione tabellare. Ciò significa che una parte consistente del trattamento economico complessivo non verrebbe più erogata a tutti indiscriminatamente, ma in considerazione degli incarichi effettivamente ricoperti (cioè in relazione alle responsabilità che si assumono), ed in base al rendimento (qualità del lavoro, diligenza e puntualità nell’assolverlo). Questa impostazione richiederebbe dirigenti capaci di dimensionare in modo razionale i servizi, gli uffici e le unità operative che effettivamente servono, tenendo fede a quella legge che in filosofia è nota come “Rasoio di Ockham” (italianizzato in Occam): Entia non sunt multiplicanda praeter necessitatem (che significa che non bisogna aumentare il numero degli enti, se non quando sono strettamente necessari). Richiederebbe altresì dirigenti che non hanno paura di assumersi la responsabilità di scegliere e pronti a motivare tali scelte davanti a qualunque controllore esterno.
Un imperatore romano è noto per avere nominato senatore il proprio cavallo, con l’intento di mortificare il Senato. Se si lascia al vertice burocratico piena potestà decisionale, le decisioni del medesimo vertice potranno essere giudicate poi sotto il profilo della culpa in eligendo. Si può ben nominare un cavallo dirigente, ma allora i risultati saranno quelli che il cavallo può determinare. La responsabilità dei dirigenti è appunto una responsabilità di risultato. I risultati o ci sono, o non ci sono.
Un mutamento delle logiche gestionali delle pubbliche amministrazioni richiederebbe però anche giudici degni di questo nome e che non diano ragione al dipendente per pregiudizio ideologico, perché comunque lo considerano la parte debole del rapporto di lavoro. La prima verifica dovrebbe sempre vertere sul fatto se quel dipendente si guadagna lo stipendio che gli viene corrisposto.
La predetta impostazione sarebbe tanto più importante perché avrebbe effetti positivi rispetto al problema della sostenibilità economica del sistema pensionistico: infatti, indennità di funzioni e premi di produttività (comunque denominati) non sono pensionabili. Così si incentiverebbero le persone a continuare a lavorare. Pertanto, secondo il mio modo di vedere, la stessa logica dovrebbe essere generalizzata in ambito regionale, per ogni tipo di pubblica amministrazione i cui oneri siano a carico del bilancio regionale.
Si deve aggiungere, sempre come discorso di carattere generale valido per l’intera Regione, che è giusto che i pensionati abbiano periodiche rivalutazioni delle loro pensioni, in modo che queste siano adeguate agli eventuali aumenti del livello medio dei prezzi. Non è invece più economicamente sostenibile che vengano estesi ai pensionati i miglioramenti economici derivanti da rinnovi contrattuali di cui fruiscono i lavoratori in servizio.
Passando dalla teoria alla pratica, ravviso nelle decisioni concretamente adottate almeno tre profili che mi sembrano in contrasto con il principio di buon andamento dell’amministrazione affermato dall’articolo 97 della Costituzione:
a) si è definito un organigramma del vertice burocratico “barocco” e sovradimensionato, di cui fanno parte ben 17 consiglieri parlamentari, rispetto ad un totale di 38 consiglieri oggi in servizio;
b) da più di tre anni, circa 120 dipendenti, di tutte le carriere, ricevono l’indennita di responsabile di unità operativa;
c) il vertice burocratico è il primo a ad affermare che il sistema di valutazione è di difficile applicazione, per lasciare intendere che i rapporti di valutazione non possono risolversi altrimenti che in una formalità.
Quanto al punto sub a), è opportuno qualche chiarimento.
Alla fine del 2003 erano andati in pensione il precedente Segretario Generale e quattro direttori.
Nominato il nuovo Segretario Generale, su sua proposta, il 13 luglio del 2005, il Consiglio di Presidenza ha nominato nove nuovi direttori. Fra questi, io ed altri tre colleghi entrati in Amministrazione con il concorso del 1981; gli altri cinque con il concorso del 1987.
Per la precisione, l’organigramma risultante è il seguente:
Segretario Generale = 1.
Vicesegretari generali, senza direzione, ma con incarico di coordinamento di “area” = 2.
Direttori di Servizio = 8.
Direttore di Servizio in quanto Capo di Gabinetto del Presidente = 1.
Titolari di Incarichi speciali, equiparati a Direttori di Servizio = 5.
Direttore del Servizio Informazione e comunicazione (qualifica di giornalista) = 1.
Totale figure di vertice = 17 + 1 (giornalista) = 18.
A fronte di questo dato, è necessario sapere che la pianta organica dell’Amministrazione dell’Assemblea regionale siciliana, approvata nella seduta n. 127 del 26 marzo 2003 (documento n. 122), così dimensiona la carriera dei Consiglieri parlamentari (quella che un tempo era denominata carriera direttiva):
qualifica di Segretario Generale = 1;
qualifica di consigliere parlamentare = 49.
Totale = 50.
Tenuto conto del fatto che, alla data di oggi, ci sono 12 posti scoperti in organico, se ne deduce che i residui Consiglieri parlamentari, con responsabilità inferiori a quella di direttore di Servizio, o incarico speciale equiparato, al momento sono in tutto ventuno.
Tanta abbondanza di direttori si spiega perché quando i decisori politici (cioè il Presidente dell’Assemblea e gli altri nove deputati che compongono il Consiglio di Presidenza) vogliono attribuire a nuovi funzionari l’incarico di direttore, non procedono mai alla sostituzione di almeno una parte delle persone che in precedenza ricoprivano questo incarico (per definizione, un “incarico” è temporaneo) e nel contempo, per ragioni di opportunità, rispettano sempre il criterio dell’anzianità, che pure non è giuridicamente vincolante. La conseguenza è che il vertice burocratico tende ad ampliarsi nel corso del tempo, per successivi incrementi.
Tutto questo, naturalmente, non risponde a reali esigenze funzionali. Se i decisori politici avessero il coraggio di nominare soltanto i loro cari, in una logica di spoil system all’americana, dovrebbero assumersi la responsabilità politica delle scelte compiute, nonché degli effetti di quelle scelte (in termini di capacità gestionale dei nominati). Invece preferiscono non scontentare nessuno – almeno in termini retributivi – scaricando gli oneri sui contribuenti.
Per quanto direttamente mi riguarda, mentre fino al luglio 2005 avevo ricoperto un incarico effettivo – quello di capufficio dell’Ufficio del Processo Verbale – per cui, in occasione di ogni seduta dell’Assemblea, andavo in Aula a redigere il verbale, la cosiddetta “promozione” si è tradotta in alcuni vantaggi materiali (indennità di funzioni di direttore; migliore stanza, eccetera), ma ha comportato la mia collocazione in una struttura “fasulla” esistente soltanto sulla carta.
Formalmente, tutti i direttori hanno lo stesso titolo, ma poi è ovvio che il loro potere reale dipende dall’importanza della struttura burocratica cui sono preposti. Nel mio caso, ad esempio, essere, “direttore”, si risolve in un fatto “cartaceo”: significa dirigere una struttura composta da un terzo di funzionario (perché ha altre due assegnazioni) e dal 50 per cento di un coadiutore dattilografo. Molto meno di un qualunque ufficio che si rispetti.
Eppure, secondo la scheda preliminare di valutazione del 2006, gli obiettivi stabiliti per l’incarico speciale “Controllo parlamentare e Testi Unici”, che mi è stato assegnato, sono i seguenti:
1) “verificare la fattibilità delle norme” (genericamente intese: quindi, contenute nei disegni di legge, contenute negli emendamenti presentati in Aula, definitivamente approvate dall’Assemblea), in collegamento con il Servizio Studi e con il Servizio delle Commissioni;
2) collaborare col Servizio delle Commissioni nell’attività di definizione dei testi legislativi;
3) individuare criteri e predisporre regole per l’istituzione del Comitato per la legislazione;
4) addirittura, “predisporre Testi unici”, ai sensi della normativa regolamentare.
In un apposito pro-memoria, ho fatto presente, tra l’altro, che, per quanto riguarda la Camera dei Deputati, il Comitato per la legislazione si avvale del “supporto tecnico” dell’Osservatorio sulla legislazione, struttura di documentazione, inquadrata nel Servizio Studi. Per quanto riguarda l’Assemblea regionale siciliana c’è il serissimo problema di individuare quale struttura burocratica, in concreto, dovrebbe supportare l’istituendo Comitato.
Quando è stato chiaro che L’Amministrazione non intende assegnarmi personale, né per il Comitato per la legislazione, né per qualsiasi altro scopo, prontamente, ne ho tratto le conclusioni.
Con nota, datata 14 marzo 2006, ho chiesto, nella sostanza, di essere rimosso dall’incarico di direttore attualmente ricoperto (la nomina ha avuto decorrenza dal 1° settembre 2005), perché non ci sono le condizioni per assolverlo in modo serio.
Faccio presente che, a tutt’oggi, l’Amministrazione non ha ritenuto di fornire risposta ad una nota trasmessa in modo formale e regolarmente protocollata. Evidentemente, si preferisce attendere l’esito delle elezioni regionali siciliane (28 maggio 2006), per rimettere al nuovo Consiglio di Presidenza la valutazione del mio caso.
Mi sento di avanzare due modeste proposte:
I) bisognerebbe stabilire un rapporto matematico fra il numero dei componenti il vertice burocratico ed il numero dei dipendenti in servizio, nel senso che, in una amministrazione di piccole dimensioni qual è quella dell’ARS, debba rispettarsi, in media, un rapporto di un direttore ogni venticinque dipendenti;
II) in una situazione di grave carenza organica, più Servizi possono essere ricondotti alla responsabilità di uno stesso direttore, mentre non si dovrebbero ricoprire incarichi speciali.
Quanto al punto sub b), bisogna preliminarmente chiarire cosa siano le unità operative.
Ai sensi dell’articolo 7 del Regolamento dell’Amministrazione dell’ARS: «Le unità operative sono articolazioni organizzative nelle quali l’attività di più dipendenti è coordinata per lo svolgimento di uno o più compiti o per il perseguimento di specifici obiettivi».
Quindi le unità operative sono:
1) una struttura con carattere temporaneo, nel senso che è chiamata svolgere compiti particolari, che non necessariamente perdurano nel tempo; in ciò si coglie una prima differenza con il tradizionale concetto di “ufficio”, che invece viene istituito per svolgere un preciso ambito di competenze senza limiti temporali;
2) una struttura di cui possono essere responsabili dipendenti di qualunque carriera, anche Assistenti parlamentari (ex commessi), o Coadiutori parlamentari (dattilografi); invece un “ufficio” può essere retto soltanto da un Consigliere parlamentare.
3) l’elenco delle unità operative istituite deve essere aggiornato con cadenza triennale (articolo 7, comma 4, del Regolamento dell’Amministrazione dell’ARS).
Il responsabile di unità operativa percepisce una indennità, comunque inferiore a quella di capufficio.
Le unità operative sono state intese come mero pretesto per aumentare la retribuzione; ed infatti sono state istituite in numero abnorme: circa centoventi, in rapporto di una ogni due dipendenti e qualcosa.
Il confronto fra i rendiconti degli anni 2003 e 2004, oltre a dimostrare l’aumento del costo delle retribuzioni del personale in servizio, fornisce un altro dato allarmante: per la prima volta, nel 2004, le pensioni per dipendenti in quiescenza costituiscono un onere superiore al costo dei dipendenti in servizio:
retribuzioni al personale in servizio: € 30.794.620,91;
pensioni per dipendenti in quiescenza: € 32.137.616,92.
Parliamo di spese effettive, rendicontate, non di previsioni di spesa.
La normativa dell’ARS (mutuata da quella del Senato) consente di andare in pensione quando si abbia un coefficiente minimo di 109 come risultato della somma di tre parametri (anzianità di servizio effettiva; anzianità contributiva; età anagrafica). A conti fatti – e pur tenendo conto del regime transitorio – è possibile andare in pensione prima di quanto previsto dalla riforma pensionistica nazionale.
7) Il parametro con il Senato.
Come è possibile che meno di trecento persone (dipendenti di ruolo) siano costate alla collettività € 30.794.620,91 (corrispondenti a 59 miliardi e 627 milioni delle vecchie lire) nel 2004?
Così come il trattamento economico dei deputati regionali è equiparato a quello dei senatori, i dipendenti dell’ARS percepiscono la stessa retribuzione dei dipendenti del Senato della Repubblica, ai corrispondenti livelli di qualifica e di anzianità.
Da tempo sostengo, anche pubblicamente (con una certa risonanza il 30 novembre 2003), che la predetta equiparazione è un lusso che le devastate finanze regionali sempre meno possono permettersi.
Non sono portatore di una logica egualitaria, né auspico un livellamento generalizzato delle retribuzioni. Tuttavia, i dipendenti di una Istituzione pubblica non possono percepire un trattamento economico sproporzionato rispetto alle dinamiche del mercato.
Nella già richiamata lettera riservata che scrissi al Presidente dell’Assemblea il 28 febbraio 1995, così argomentavo: «Ho la sensazione che tra non molto la situazione economica della Regione diverrà insostenibile ed allora un numero sempre crescente di cittadini, tra le altre cose, si porrà il problema se la Sicilia può continuare a permettersi il lusso di una struttura burocratica [mi riferivo esclusivamente all’Amministrazione dell’ARS] in cui qualsiasi funzionario di medio livello guadagna molto di più di quanto viene corrisposto al Sindaco di Roma, o di Milano, ed in cui un commesso con una certa anzianità ha uno stipendio di gran lunga superiore a quello di un preside di liceo».
Gli esempi tendevano a dimostrare che le elevate retribuzioni dei dipendenti dell’ARS non sono in alcun modo giustificate da particolari responsabilità che gravano sui dipendenti medesimi. Invero, il particolare trattamento economico delle burocrazie parlamentari (e questo vale tanto per Palermo, quanto per Roma) dipende unicamente dalla “vicinanza” con il ceto politico: i parlamentari pretendono per se stessi il massimo del trattamento economico possibile e, dunque, quasi in una logica di complicità, accordano all’apparato burocratico servente retribuzioni del tutto ingiustificate ed irrazionali se valutate con le normali logiche del mercato.
Naturalmente, gli stipendi dei consiglieri parlamentari sono sensibilmente più elevati di quelli dei dipendenti di altre carriere e, in progressione di tempo, questo divario si allarga.
Il trattamento economico dei consiglieri parlamentari varia in relazione all’anzianità di servizio. Sono previste tre fasce stipendiali, all’interno delle quali, ci sono scatti biennali.
La fascia iniziale è la prima. Il massimo è la terza fascia.
Il passaggio da una fascia ad un’altra dipende da una valutazione delle prestazione professionali: bisogna aver riportato un giudizio almeno pari a “buono” nel precedente triennio.
Lasciamo parlare le cifre, che sono di per sè più evidenti di qualunque dissertazione.
Consideriamo il caso di un consigliere parlamentare assunto nel 1981, promosso alla terza fascia nell’ottobre 2004 e con due assegni di anzianità.
La busta paga del mese di marzo 2006 comprende le seguenti voci:
Retribuzione tabellare (comprensiva degli assegni di anzianità), al lordo = € 18.242,44;
Indennità di funzione (di direttore), al lordo = € 1.611,80;
Indennità di contingenza, al lordo = € 1.173,95;
Acconto d’imposta = 40,029 %;
Totale ritenute = € 10.054,58;
Ammontare netto = € 11.096,58.
Come si vede, l’indennità di funzione di direttore incide relativamente poco: 1.611,80 € al lordo, mentre la voce più consistente degli emolumenti è data dallo stipendio tabellare: 18.242,44 €, al lordo.
Il trattamento retributivo comprende quindici mensilità: la tredicesima, erogata a dicembre, la quattordicesima, erogata a giugno, e due mezze mensilità, erogate, rispettivamente, a marzo ed a settembre.
Il trattamento economico, tuttavia, è soltanto un aspetto del problema. Ci sono poi i benefits.
Alcuni dipendenti dell’ARS hanno percepito nel corso del tempo: 1) cessione del quinto dello stipendio; 2) cessione del doppio quinto; 3) anticipo della buonuscita; 4) mutuo per l’acquisto della casa di abitazione, o, se già posseduta, per la ristrutturazione della medesima; 5) ricalcolo della buonuscita secondo le modifiche intervenute nelle tabelle economiche per effetto del parametro con il Senato; 6) effettiva liquidazione della parte residua di buonuscita al momento del pensionamento; 7) monetizzazione delle ferie residue non percepite.
In passato c’era pure un fondo per il rimborso delle spese di viaggio sostenute (per vacanza, non per missioni).
Provvedimenti di favore, previsti da disposizioni diverse. Che dire quando tutto ciò che astrattamente è possibile, viene reclamato come "dovuto" a prescindere da documentate esigenze che giustifichino l’adozione del provvedimento? Che dire quando tante diverse misure di favore si cumulano in capo ad una stessa persona, in aggiunta ad un trattamento economico di base che già è parametrato a quello del Senato?
Certamente, si tratterà di provvedimenti sempre formalmente legittimi. Ma la loro somma dà effetti profondamente iniqui dal punto di vista sociale. Per questo ha fondamento denunciare una inammissibile situazione di privilegio.
Si intende che non tutti i dipendenti, e non tutti i dirigenti, vogliono approfittare del pubblico denaro. Ma finora non c’è mai stato alcuno fra i responsabili politici (presidenti dell’Assemblea pro tempore, o deputati Questori) che si sia preoccupato di verificare, carte alla mano, che non tutti i dirigenti si sono comportati e si comportano allo stesso modo e che il costo di un dirigente, in termini di denaro pubblico che gli viene complessivamente corrisposto, può essere anche notevolmente diverso.
Una volta chiarite le dimensioni economiche della questione, è necessario precisare che la parametrazione con il trattamento del Senato pone non pochi problemi anche di ordine strettamente giuridico.
L’Amministrazione del Senato è, a buon ragione, gelosa dei propri atti interni e le copie delle delibere (di tutte?, di alcune?, di quelle che interessano?) vengono acquisite per canali “ufficiosi” dall’Amministrazione dell’ARS.
I flussi di comunicazioni sono attivati sulla base di rapporti personali. Ieri c’era un senatore Questore siciliano, che si prestava; poi, per lungo tempo — sembra incredibile, ma è la verità — le tabelle sono state fornite da un commesso del Senato, membro della Rappresentanza permanente per i problemi del Personale del Senato, il quale benevolmente le passava ad un suo amico commesso dell’ARS. Questo è il livello di certezza del diritto!
Pensiamo, ad esempio, ai problemi connessi alla tutela giurisdizionale. L’ordinamento interno dell’ARS dovrebbe trarre la sua fonte di legittimazione dagli atti di un diverso ordinamento (quello del Senato), ma il singolo dipendente normalmente non conosce gli atti propri del Senato.
E quand’anche il dipendente riuscisse a produrre fotocopia di un provvedimento interno del Senato, che garanzia avrebbe il giudice che, nel frattempo, quel provvedimento non sia stato revocato, o modificato?
L’unica certezza è che nostro ordinamento costituzionale non esiste una norma in forza della quale un giudice possa obbligare l’Amministrazione del Senato a produrre propri atti interni; a maggior ragione, se la causa riguarda altra amministrazione.
Posto in questi termini, il problema è insuperabile.
Bisogna allora convenire sul fatto che oggetto del giudizio possono essere unicamente i provvedimenti interni dell’ARS, ma non quelli del Senato. Di conseguenza, gli atti del Senato non possono mai essere richiamati come fonte di legittimazione dei provvedimenti dell’Assemblea regionale siciliana. O questi ultimi sono legittimi in sè, oppure nessun richiamo ad altri e superiori ordinamenti li può salvare.
Quindi, rettamente inteso, il “parametro” significa soltanto che il Consiglio di Presidenza dell’ARS, nel deliberare sul trattamento normativo ed economico dei dipendenti, assume per quanto è possibile come modello di riferimento i provvedimenti interni del Senato.
L’inciso “per quanto è possibile” ha una enorme importanza, perché finora la parametrazione è stata invece intesa nel senso che l’Amministrazione dell’Assemblea regionale è pienamente legittimata a fare tutto ciò che il Senato ha già fatto. Si invoca il sistema di separatezza della fonte regolamentare rispetto all’ordinamento complessivo, dimenticando che non tutto ciò che è consentito al Senato, quale organo direttamente partecipe del potere sovrano dello Stato, può essere consentito all’Assemblea regionale siciliana.
Per quanto mi riguarda, ritengo comunque sbagliata l’equiparazione del trattamento giuridico ed economico dei dipendenti dell’Assemblea regionale siciliana al trattamento giuridico ed economico dei dipendenti del Senato della Repubblica, per i seguenti motivi:
1) perché non ha alcuna giustificazione razionale, trattandosi di Istituzioni che oggettivamente sono di diverso rango costituzionale, ed hanno dimensioni (quantitative) fra loro non commensurabili;
2) perché si paga pesantemente in termini di mancanza di certezza del diritto e di mancanza di trasparenza amministrativa.
Mi preme, tuttavia, contrastare la tesi, sostenuta dall’apparato burocratico dell’ARS, secondo cui le decisioni finora assunte in materia di trattamento del personale costituiscano una scelta irreversibile e senza alternative.
In primo luogo – se anche si volesse mantenere il parametro con il Senato, perché così preferiscono i deputati regionali – è sempre possibile stabilire che, per il personale dipendente, l’equiparazione non sia al 100 % del trattamento economico del Senato, ma, poniamo, al 90 %. Basterebbe non recepire due rinnovi contrattuali consecutivi, per portarsi nell’arco di un quinquennio alla predetta quota del 90 %.
In secondo luogo, è già stata praticata in passato (al tempo in cui la carica di Presidente dell’Assemblea fu ricoperta da Pancrazio De Pasquale e poi da Michelangelo Russo), la soluzione di prevedere per il nuovo personale che si assume una posizione economica pre-tabellare, sensibilmente più bassa rispetto alla prima posizione tabellare contemplata dal Senato. Ciò comporta un significativo rallentamento delle dinamiche di progressione economica nella carriera. Naturalmente, occorre che la linea di rigore permanga nel tempo: negli anni Ottanta, al tempo della presidenza Lauricella, invece, la posizione pre-tabellare fu abolita, con conseguente ricostruzione della carriera e liquidazione degli arretrati a tutti gli interessati!
Infine, è indice di cattiva amministrazione che per oltre cinque anni non sia stati banditi concorsi, per nessuna carriera, lasciando scoperti i vuoti organici: questo è un modo improprio di contenere i costi del personale, che salvaguarda i livelli retributivi di chi già è dipendente, ma reca pregiudizio al buon andamento dell’Amministrazione, le cui risorse umane sono sempre meno adeguate rispetto ai compiti di istituto.
8) La struttura burocratica dell’ARS: ciò che dovrebbe fare.
A differenza dell’Amministrazione regionale, l’apparato burocratico servente dell’Assemblea normalmente non fornisce servizi ai cittadini genericamente intesi, ma opera affinché il Parlamento regionale, con i suoi organi interni (ad esempio, le Commissioni legislative), possa svolgere le sue funzioni statutarie: legislativa, di indirizzo politico, di controllo.
Ai deputati, titolari del mandato rappresentativo, spetta in via esclusiva la decisione politico-legislativa. Il ruolo dell’apparato burocratico servente deve consistere nel fornire elementi di valutazione e di approfondimento, affinché si elevi il livello di consapevolezza del decisore politico nel momento in cui assume le sue scelte.
A mio avviso, l’apparato burocratico servente non deve ritrarsi rispetto ad argomenti sui quali più forte è il contrasto politico, ma anche per quegli argomenti deve fare il proprio mestiere: fornire un supporto di conoscenza che sarà tanto più credibile ed efficace quanto più si baserà su dati (norme di legge, pronunce della Corte Costituzionale, eccetera) precisamente richiamati e da chiunque riscontrabili.
Un funzionario parlamentare non può essere uno “yes man”, né un cameriere. Laddove ritiene, ad esempio, che ci siano profili di legittimità costituzionale, o problemi di copertura finanziaria, che ostano ad una norma che un deputato si ostina a voler presentare ed approvare, il funzionario può anche formalizzare il suo dissenso con un parere scritto, fermo restando che poi il parlamentare sarà sempre libero di atteggiarsi come crede, ma assumendosene tutta la responsabilità politica.
Certo è più comodo e facile dire sempre “sì” al politico, ma questo comportamento è proprio del cattivo funzionario.
In altri termini, i funzionari non devono preoccuparsi più di tanto se le conclusioni cui, di volta in volta, pervengono possono risultare sgradite a qualche parte politica. L’unica cosa che importa è operare con onestà intellettuale ed assumersi la responsabilità di quanto si attesta. Naturalmente, poi, sul piano espositivo, occorrono doti di equilibrio, di prudenza, e senso della misura, nella chiara distinzione dei ruoli.
A fronte della sempre maggiore complessità del diritto, nei suoi livelli regionale, statale e comunitario, una Assemblea parlamentare di una Regione importante qual è la Sicilia dovrebbe in primo luogo dotarsi di un Servizio Studi ben strutturato e numericamente adeguato. Tale Servizio dovrebbe supportare l’attività delle Commissioni parlamentari, sia aiutando i deputati nella fase di elaborazione dei disegni di legge più complessi, sia, in generale, nella fase istruttoria di tutti i disegni di legge.
Si pensi che il Servizio Studi della Camera dei Deputati – per fare una comparazione – dispone da solo di più funzionari di quanti ne abbia l’intera Amministrazione dell’ARS.
Invece, come già si è detto, per compensare la continua crescita del bilancio interno, si tende a risparmiare sul personale in servizio. La XIII^ Legislatura si chiude senza che ancora sia stato bandito alcun concorso pubblico. Senza organici adeguati non si possono fornire servizi di qualità. Anzi, la qualità dei servizi offerti è destinata a scadere progressivamente.
Si approvano riforme del Regolamento interno in teoria molto promettenti. Ad esempio, si prevede l’istituzione di un Comitato per la qualità della legislazione, che potrebbe consentire di strutturare meglio la fase dell’istruttoria formale dei disegni di legge.
Per essere più precisi, ai sensi del comma 1 dell’articolo 160 ter del Regolamento, il predetto Comitato esprime parere “sulla qualità dei testi legislativi”, sulla base di quattro parametri: a) omogeneità dei testi; b) semplicità; c) chiarezza; d) proprietà della loro formulazione.
Il Comitato si pronuncia altresì sulla “efficacia” dei testi legislativi, per quanto riguarda la loro attitudine a perseguire gli obiettivi: a) della semplificazione; b) del riordinamento della legislazione vigente.
Ma quale struttura burocratica dovrà supportare il Comitato? Tutto resta sulla carta.
Altra struttura di importanza strategica sarebbe quella denominata “Bilancio, fondi comunitari ed extraregionali”. Dopo il mutamento della Forma di Governo regionale che vede rafforzato il ruolo del Presidente della Regione eletto direttamente dal popolo, è indispensabile che l’Assemblea legislativa si rafforzi a sua volta e disponga di propri apparati strumentali per verificare e controllare – in autonomia dal Governo regionale – la dinamica dei conti pubblici regionali. Ma qual è l’attuale dotazione organica di questa struttura burocratica dell’ARS, pur esistente sulla carta? Di quali specifiche professionalità dispone?
Sulla base dei numeri attuali siamo al ridicolo, o alla farsa, o alla tragedia, secondo i punti di vista.
Quindi, da un lato si pagano troppo poche persone. Dall’altra non si coprono gli organici che si dovrebbero coprire, non si immettono energie nuove nell’Amministrazione, non si supportano le strutture strategiche. Spendendo meglio gli stessi soldi si potrebbe fare tutto.
9) Confronto dei dati dei rendiconti di tre esercizi (2002-2004).
- Anno 2002 = Fonte: Rendiconto delle entrate e delle spese dell’Assemblea regionale per l’anno finanziario 2002 (Documento n. 121), approvato nella seduta n. 127 del 26 marzo 2003.
a) Indennità parlamentare e spese varie per i deputati in carica (Capitolo II, articoli 5, 6, 7 e 9) = € 19.936.808,39.
b) Contributi ai Gruppi parlamentari (Capitolo VI, articolo 26) = € 5.615.258,97.
c) Spese per i Gruppi parlamentari (collaborazioni, etc.) (Capitolo VI, articolo 27) = € 4.821.303,58.
d) Assegni vitalizi a deputati cessati dal mandato (Capitolo III, articolo 10) = € 17.614.432,82.
e) Retribuzioni al personale di ruolo (Capitolo IV, articolo 17) = € 25.087.849,90.
f) Pensioni per dipendenti in quiescenza (Capitolo V, articolo 21) = € 28.567.606,27.
g) Totale complessivo somme spese nell’anno finanziario 2002 = € 129.517.093,62.
h) Partite di giro nell’anno finanziario 2002 = € 32.785.435,72.
- Anno 2003 = Fonte: Rendiconto delle entrate e delle spese dell’Assemblea regionale per l’anno finanziario 2003 (Documento n. 126), approvato nella seduta n. 252 del 15 dicembre 2004.
Somme effettivamente spese, risultanti dal rendiconto:
a) Indennità parlamentare e spese varie per i deputati in carica (Capitolo II, articoli 5, 6, 7 e 9) = € 20.245.944,58.
b) Contributi ai Gruppi parlamentari (Capitolo VI, articolo 26) = € 6.566.721,25.
c) Spese per i Gruppi parlamentari (collaborazioni, etc.) (Capitolo VI, articolo 27) = € 5.225.467,68.
d) Assegni vitalizi a deputati cessati dal mandato (Capitolo III, articolo 10) = € 18.513.913,66.
e) Retribuzioni al personale di ruolo (Capitolo IV, articolo 17) = € 30.083.596,79.
f) Pensioni per dipendenti in quiescenza (Capitolo V, articolo 21) = € 28.951.096,05.
g) Totale complessivo somme spese nell’anno finanziario 2003 = € 138.102.869,41.
h) Partite di giro nell’anno finanziario 2003 = € 2.313.085,73.
- Anno 2004 = Fonte: Rendiconto delle entrate e delle spese dell’Assemblea regionale per l’anno finanziario 2004 (Documento n. 128), approvato nella seduta n. 349 del 17 gennaio 2006.
Somme effettivamente spese, risultanti dal rendiconto:
a) Indennità parlamentare e spese varie per i deputati in carica (Capitolo II, articoli 5, 6, 7 e 9) = € 20.487.076,49.
b) Contributi ai Gruppi parlamentari (Capitolo VI, articolo 25) = € 7.360.910,70.
c) Spese per i Gruppi parlamentari (collaborazioni, etc.) (Capitolo VI, articolo 26) = € 5.004.441,33.
d) Assegni vitalizi a deputati cessati dal mandato (Capitolo III, articolo 10) = € 19.173.003,69.
e) Retribuzioni al personale di ruolo (Capitolo IV, articolo 17) = € 30.794.620,91.
f) Pensioni per dipendenti in quiescenza (Capitolo V, articolo 20) = € 32.137.616,92.
g) Totale complessivo somme spese nell’anno finanziario 2004 = € 141.420.092,30.
h) Partite di giro nell’anno finanziario 2004 = € 7.501.161,44.
10) Conclusioni.
E’ probabile che io sia troppo coinvolto e quindi non abbia il distacco necessario per valutare fino a che punto le mie critiche nei confronti dell’Amministrazione di cui faccio parte, siano oggettivamente fondate. Coltivo da sempre l’esercizio del dubbio metodico e, quindi, è giusto che anche in questo caso dubiti pure della fondatezza del mio punto di vista. Lascio quindi il giudizio ai lettori.
Nel mio lavoro ho sempre preso sul serio l’articolo 98, primo comma, della Costituzione, secondo cui: «I pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione». Non sono legato ad alcun partito politico, pur dichiarandomi di cultura liberale.
Ho anche un carattere indipendente. Tutto questo mi ha portato a scontrarmi frontalmente con la mentalità, purtroppo ancora più diffusa di quanto si immagini, secondo cui il rapporto di impiego comporta una situazione di dipendenza personale nei confronti delle persone fisiche titolari del potere. Secondo questa mentalità, ogni critica equivale quasi ad un atto di lesa maestà. Conformismo e servilismo sono considerati i sicuri fondamenti di ogni carriera burocratica che si rispetti.
Naturalmente, la mia carriera burocratica non è stata brillante, né rapida. Del resto, questo fa parte delle regole del gioco: chi critica non può essere premiato da chi è stato criticato.
Se devo essere sincero, non mi aspetto che il merito delle problematiche che cerco di sollevare interessi più di tanto l’opinione pubblica. Semmai, può destare curiosità il comportamento “bizzarro” di uno stupido (“un fissa”, si dice in Sicilia) che non sa vivere e che non si gode in silenzio i privilegi che gli sono toccati in sorte.
Sono però convinto che le idee abbiano una loro forza e che possano dare motivazioni e suscitare entusiasmi ed energie tali da trasformare la realtà. Sono altrettanto convinto che uno stato di cose palesemente irrazionale, minato da una critica corrosiva, alla lunga finisce per essere travolto. E’ solo questione di tempo.
Palermo, giugno 2006
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