Politiche
pubbliche, diritti di proprietà e libertà individuali
Alberto Vannucci
(Docente di Filosofia della
Politica. Università di Pisa.)
Politiche
pubbliche, costi di transazione e diritti di proprietà.
Il
contributo della nuova economia istituzionale
La
"nuova economia istituzionale" (new
institutional economics) è un metodo di analisi
delle istituzioni e delle organizzazioni applicabile
alle aree e alle modalità più diverse di interazione
umana. Le questioni di fondo trattate dalla teoria
riguardano infatti l'emergere e la natura delle forme
organizzate di coordinamento sociale, interpretate a
partire dalle scelte individuali e movendo dall'ipotesi
che non esista alcuna forma di organizzazione sociale
priva di costi.
Un elemento caratterizzante di questo approccio è l'interdisciplinarietà.
Nonostante il linguaggio e i modelli teorici impiegati
siano prevalentemente ricavati dalla teoria economia, al
suo interno vengono correntemente utilizzati strumenti e
concetti ricavati da diverse scienze sociali: scienza
politica, diritto, sociologia, teoria
dell'organizzazione, storia, antropologia, psicologia.
Comune ai diversi contributi che si inseriscono in
questo filone è il tentativo di spiegare la natura
delle istituzioni (politiche, economiche, sociali) e
delle organizzazioni, la loro nascita ed evoluzione nel
corso del tempo, le modalità con cui la loro esistenza
si accorda o contrasta col perseguimento delle finalità
individuali, e—in chiave normativa—le possibilità
di indirizzo "razionale" degli sforzi di
riforma degli assetti esistenti.
La "mappa
concettuale" dei filoni di ricerca che si
inseriscono in questo approccio o contribuiscono a
formarne il quadro teorico si è fatta col tempo più
complessa, comprendendo contributi della teoria
economica dei diritti di proprietà, della teoria dei
costi di transazioni, dell'analisi economica del diritto
(law and economics),
della nuova storia economica (new
economic history), della teoria delle scelte
pubbliche (public choice), dell'economia dell'informazione, della teoria
dell'agenzia, della teoria dei giochi. Il
neo-istituzionalismo economico si distingue dal
tradizionale approccio istituzionalista:
a) per l'approccio microanalitico, ovvero su uno studio
delle "regole del gioco" dell'interazione
politica e sociale fondata sull'individualismo
metodologico, che si contrappone a una visione olistica
delle istituzioni come fattore in grado di plasmare
preferenze e identità individuali; b) per un'impronta
metodologica di tipo deduttivo, sebbene integrata da
analisi empiriche, che si distingue da un approccio
basato su una raccolta estensiva di dati con pretese di
generalizzazione.
Così come l'istituzionalismo
"classico", anche il neo-istituzionalismo
sottolinea l'importanza del "tempo" nei
processi evolutivi che interessano il sistema
economico-sociale e le modalità organizzative dei suoi
attori. Lo scambio
si colloca al centro dell'analisi: la transazione e il
suo costo diventano paradigma di interpretazione di
tutte le forme più significative di interazione
sociale. Ad esempio, non soltanto nelle ordinarie
relazioni di mercato, ma anche dietro l'esecuzione di un
comando o l'adesione individuale a norme sociali, regole
giuridiche, consuetudini, si possono rintracciare i
confini di una "transazione" che ha per
oggetto la definizione dei diritti di controllo di certi
profili di azioni prestabiliti contrattualmente,
l'assoggettamento a un rapporto di autorità,
o la decisione di conformarsi a un modello condiviso di
comportamento (Grillo, 1995, p. 18). Quelle che
emergono, nei diversi contesti, sono forme alternative
di coordinamento sociale, analizzabili attraverso una
comparazione del costo delle transazioni (implicite o
esplicite) rilevanti nei diversi contesti (Cheung,
1992).
Nel secondo
paragrafo viene presentato, in estrema sintesi, il
pionieristico contributo di Coase all'emergere di questo
nuovo approccio all'analisi dei fenomeni istituzionali.
Il terzo paragrafo si concentra sul rapporto tra diritti
di proprietà e costi di transazione, le cui
caratteristiche sono prese in considerazione nel quarto
paragrafo. Il quinto paragrafo analizza la distinzione
fondamentale tra ambiente istituzionale e adattamenti
istituzionali, ovvero le "regole del gioco"
politico, economico e sociale e "strutture di
governo" di specifici insiemi di transazioni. Il
sesto paragrafo esamina il rapporto tra istituzioni,
organizzazioni ed efficienza economica. Il settimo
paragrafo tratta del rapporto tra la teoria dei costi di
transazione e le politiche pubbliche. Vengono infine
presentate alcune considerazioni conclusive.
1.
Dall'impresa alle
istituzioni: il contributo di Coase
Il neo-istituzionalismo economico nasce
"ufficialmente" nel 1937, con il saggio su
"La natura dell'impresa" di Ronald H. Coase.
L'impresa, struttura organizzativa che è alla base del
funzionamento dei mercati, è analizzata come un'isola
di potere cosciente che sostituisce al sistema dei
prezzi un meccanismo di regolazione gerarchica. I
vantaggi derivanti dall'esistenza delle imprese, in
un'economia basata sullo scambio specializzato, sono
ricondotti alla considerazione che "esiste un costo
d'uso del meccanismo dei prezzi. Il costo più ovvio per
organizzare la produzione attraverso il meccanismo dei
prezzi è quello di scoprire quali sono i prezzi
rilevanti. (…) Deve inoltre essere presi in
considerazione il costo del negoziare e concludere un
contratto separato per ogni scambio sul mercato" (Coase,
1988, pp. 78-9). L'assetto organizzativo dell'impresa
permette di sostituire con un solo contratto stipulativo
il complesso intreccio di contratti che sarebbe
altrimenti necessari tra tutti i fattori della
produzione (o tra i rispettivi proprietari), riducendo
considerevolmente i relativi costi di transazione. Tale
contratto stabilisce i confini dell'autorità
dell'imprenditore, che può dirigere gli altri fattori
produttivi in cambio di una remunerazione. A fondamento
di un rapporto di autorità come quello tra datore di
lavoro e lavoratori, infatti, vi sono transazioni organizzate
all'interno dell'impresa.
Generalizzando queste conclusioni, se ne ricava che la
stessa esistenza di relazioni di autorità va fatta
risalire all'esistenza di costi di transazione: se tutti
gli scambi fossero privi di costo (ossia il mercato
funzionasse senza attriti) ogni relazione sociale
potrebbe realizzarsi come relazione di mercato, e non
esisterebbero né organizzazioni né rapporti di
subordinazione gerarchica.
Di qui un ulteriore
sviluppo teorico, cui si giunge nel 1960 con il saggio
di Coase su "Il problema del costo sociale".
Cos'è che impedisce ai diversi soggetti di coordinare
in modo efficiente le proprie azioni, se non il costo
dello scambio necessario a questo fine? Secondo il così
detto teorema di Coase, in assenza di costi di
transazione qualsiasi "effetto esterno"
verrebbe infatti eliminato (o, meglio, "internalizzato"
nel sistema dei prezzi) attraverso una relazione
contrattuale tra tutti gli individui il cui benessere è
in qualche modo condizionato da quell'azione.
La struttura istituzionale, che definisce i diritti di
proprietà rilevanti in quel contesto, influenza
l'allocazione finale delle risorse soltanto a condizione
che vi siano costi di transazione positivi. In caso
contrario, se il funzionamento del mercato è privo di
costi, i risultati dell'attività contrattuale sono
efficienti (in senso paretiano) indipendentemente dal soggetto cui formalmente sono assegnati i
diritti, cioè a prescindere dalle "regole del
gioco" che descrivono il quadro istituzionale.
In un mondo con costi di transazione positivi, ossia nel mondo reale,
"le istituzioni contano", in quanto fattore
che "governa" le relazioni sociali e ne riduce
l'incertezza. Per questo la natura delle istituzioni può
essere compresa impiegando quale unità analitica
fondamentale lo scambio.
L'agente razionale non scompare, ma perde il suo rigore
geometrico d'instancabile "calcolatore" di
scelte ottimali in condizioni parametriche, di isolato
automa egoista: è dotato di capacità cognitive
imperfette (con i modelli di razionalità limitata);
possiede informazioni scarse e fallibili (conformemente
alle intuizioni hayekiane); diventa soggetto sociale,
dato che in un contesto di interazione strategica deve
tenere conto degli interessi altrui per poter prendere
decisioni massimizzanti (che possono produrre esiti
socialmente inefficienti, come nel celeberrimo caso del
"dilemma del prigioniero").
2.
Costi di
transazione e diritti di proprietà
Il concetto di costo di transazione ha avuto due
elaborazioni che, seppure presentino elementi di
sovrapposizione, si inseriscono in prospettive teoriche
diverse (Allen, 2000). Secondo la prima, interna al
tradizionale approccio neoclassico, i costi di
transazione sono la conseguenza del trasferimento dei
diritti di proprietà. La misurazione di ciò che viene
scambiato infatti ha un costo, così come la sanzione
dell'accordo. Le controparti di qualsiasi scambio devono
spendere risorse scarse (tra cui il tempo) per
incontrarsi, trasmettersi vicendevolmente informazioni e
controllarne la veridicità, misurare le caratteristiche
delle merci, stipulare contratti, verificarne
l'adempimento, ricorrere ad avvocati o ad altri esperti
per sancirne il rispetto. Il costo di transazione appare
analogo a quelli tradizionalmente trattati dalla teoria
(i costi di trasporto delle merci, o le aliquote
fiscali), e come tale incorporabile analiticamente nei
modelli—in termini di esborso di risorse o come
differenza di prezzo—per esaminarne gli effetti sulle
variabili economiche (volume del commercio, condizioni
di efficienza degli equilibri di mercato, etc.).
I contenuti del costo di transazione sono invece
interpretati in senso più ampio all'interno
dell'approccio neo-istituzionalista. In questa
prospettiva, infatti, il costo di transazione è una
categoria estremamente ampia che comprende tutti i costi
derivanti dall'interazione umana nel corso del tempo (North,
1997, p. 149). I costi di transazione sono connessi:
"(i) con la creazione o il cambiamento di una
istituzione o di una organizzazione; e (ii) l'utilizzo
di una istituzione o di una organizzazione" (Furebotn
e Richter, p. 8). La creazione, la protezione e la
riforma delle istituzioni sono associate al primo tipo
di costo di transazione, mentre il secondo tipo di costo
riguarda le attività di scambio (implicite o esplicite)
che hanno luogo all'interno di organizzazioni o
istituzioni esistenti.
I costi di transazione discendono dalla semplice instaurazione e dal
mantenimento di diritti
di proprietà (indipendentemente dal loro
trasferimento), che a loro volta consistono nella
capacità di esercitare liberamente scelte che hanno per
oggetto beni o servizi aventi un valore. Come osserva
Alchian: " In ogni società i diritti degli
individui all'impiego delle risorse (ossia i diritti di
proprietà) devono essere costruiti e sostenuti dalla
forza dell'etichetta, del costume sociale,
dell'ostracismo, e di leggi formali legalmente approvate
e sostenute dal potere statale di utilizzare la violenza
o altre punizioni. (…) Come sistema di diritti di
proprietà intendo un metodo di assegnazione a
particolari individui dell''autorità' di selezionare,
per specifici beni, qualsiasi impiego all'interno di una
classe non proibita di impieghi. (…) Un mio diritto di
proprietà implica un certo grado di protezione contro
altre persone che scelgano contro la mia volontà gli
impieghi di risorse, che risultano essere 'mie'" (Alchian,
1977, pp. 129-130). I diritti di proprietà di un attore
si concretizzano nel sistema di vincoli formali (leggi,
contratti, etc.), informali (norme sociali,
consuetudini, etc.) e di meccanismi sanzionatori, e il
loro valore è direttamente legato all'efficacia dei
meccanismi di protezione: il riconoscimento e la
garanzia da parte di altri soggetti (controllo esterno),
inclusi gli agenti dello stato, e da parte dei titolari
(controllo interno) sono infatti decisivi nel
determinare l'ammontare dei costi di transazione (Eggertsson,
1996, p. 8).
Manifestazioni osservabili dell'esistenza di costi di transazione sono
le molteplici attività che accompagnano la definizione
e lo scambio di diritti, causando un dispendio di tempo
e altre risorse (Eggertsson, 1990, p. 15). Esse
comprendono: 1. la ricerca di informazioni su prezzi,
controparti e circostanze rilevanti; 2. la negoziazione
delle condizioni contrattuali; 3. la stipulazione dei
contratti; 4. il controllo dell'adempimento delle
controparti; 5. la sanzione e l'eventuale risarcimento
in caso di inadempimento; 6. la protezione dei propri
diritti contro l'azione di terzi; 7. l'organizzazione e
il coordinamento di attività collettive: 8. gli sforzi
volti a influenzare quei soggetti (in particolare, gli
agenti pubblici) che con le loro azioni contribuiscono
al mantenimento o alla modifica dell'assetto di diritti
esistente.
Costi di transazione e diritti di proprietà—definendo questi ultimi
in senso economico, e non legale—sono dunque due facce
della stessa medaglia. I diritti di proprietà non hanno
per oggetto i beni in sé, ma bensì gli infiniti
attributi di risorse scarse, alcuni dei quali sono
inevitabilmente destinati a restare nel pubblico
dominio, dato che i costi di misurazione e di esclusione
ne precludono un godimento esclusivo. Si pensi, a titolo
di esempio, al diritto a godere della vista della
propria Ferrari mentre si viaggia in autostrada; o alla
diritto di un imprenditore di controllare il grado di
impegno profuso da un dipendente in un'attività
contrattualmente regolata. L'esistenza di costi di
transazione fa sì che i diritti di proprietà siano
specificati in modo incompleto e imperfettamente
protetti, ovvero che vi siano esternalità rilevanti.
Queste ultime, a loro volta, sono fonte di incentivi per
i non proprietari a catturare i benefici derivanti dagli
attributi rilevanti, rimasti di dominio pubblico, di
tali risorse (quello del furto è un caso estremo che
rientra in questa fattispecie). In modo analogo, per i
titolari dei diritti nascono incentivi a utilizzare
risorse per accrescerne il grado di protezione
(sopperendo ad
eventuali carenze di quella fornita dall'organizzazione
statale, incorporata nelle norme sociali o nei vincoli
morali interiorizzati).
Questa definizione si adatta all'interpretazione di svariate modalità
di "governo" delle relazioni di scambio
(esplicito o implicito) che si realizzano nel mercato,
nello stato, nella famiglia, nelle chiese, nei gruppi
organizzati, nelle imprese, e più in generale di tutte
quelle condizioni di interdipendenza legate alla
presenza di effetti esterni.
Il costo di transazione discende dall'esigenza di
affermare e proteggere la propria capacità di
consumare, trarre profitto e scambiare i diritti
economici sugli attributi di risorse scarse. In caso
contrario, se i costi di transazione fossero nulli, la
delineazione dei diritti diverrebbe del tutto
irrilevante (Cheung, 1992), così come del tutto
incomprensibile sarebbe la presenza di una qualsiasi
vincolo contrattuale o "struttura di governo"
delle relazioni sociali: tutto ciò "non sarebbe
sostanzialmente diverso, in assenza di una struttura di
diritti, da un 'accordo' tra i soggetti che, in stato
di natura, convenissero
sulla decisione congiunta di compiere ciascuno
una specifica azione, consensualmente selezionata a
partire dall'insieme 'naturale' di scelta di ciascuno di
essi" (Grillo, 1996, p. 29).
3.
Le determinanti dei costi di transazione
Le risorse economiche non consistono in "beni" materiali o
"servizi", quanto piuttosto in "panieri
di diritti" sui loro (potenzialmente) infiniti
attributi, ovvero sulle (potenzialmente) infinite
attività che gli individui possono esercitare tramite
essi. E' da queste ultime che gli esseri umani ricavano
utilità, impiegando, consumando o scambiando tali
attributi: "I beni, i servizi e le prestazioni
degli attori hanno numerosi attributi la cui grandezza
varia da un tipo o da una persona all'altra. La
misurazione di tali grandezze è tropo costosa per
essere accurata e completa. I costi di informazione
relativi all'accertamento della dimensione degli
attributi di ogni unità scambiata sono la base di
questo aspetto della transazione" (North, 1994a, p.
59). La presenza di costi di informazione è una
condizione necessaria, ma non sufficiente, per
l'esistenza di costi di transazione, poiché comporta
problemi di misurazione delle caratteristiche degli
attributi dei beni. Questi ultimi variano secondo
fattori casuali, oppure alterabili intenzionalmente
dall'uomo (Barzel, 1977).
D'altra parte, l'informazione incompleta (e distribuita
asimmetricamente) sulle loro caratteristiche qualitative
fa sì che i diritti non siano mai perfettamente
delineati, e di qui nascono incentivi a utilizzare
risorse per appropriarsi di tali attributi, o per
difenderli dagli sforzi di cattura di altri.
Rientra in questa fattispecie il problema delle asimmetrie
informative, ossia della disponibilità di informazione
privata: una delle parti di una relazione contrattuale
(l'agente) può essere informata meglio dell'altra (il
"principale") riguardo a certe caratteristiche
qualitative del bene oggetto di scambio—come nel caso
del mercato delle automobili usate, impiegato da Akerlof
(1970) per introdurre il concetto di "selezione
avversa"—oppure al tipo di attività (quali
azioni, che grado di impegno profuso, etc.) esercitate
dall'agente (problemi di "rischio morale").
Una delle parti di una transazione si trova esclusa da
informazioni rilevanti per determinare se i termini
della transazione sono accettabili, o se verranno
rispettati. Si viene così a formare una rendita
informativa che impedisce il conseguimento di quegli
accordi contrattuali il cui surplus non copre la stessa
rendita. Il costo di transazione produce così una
perdita di efficienza, derivante dalla mancanza di
incentivi, per il soggetto in possesso di informazioni,
a rivelarle in modo veritiero.
Una circostanza ulteriore che si associa all'emergere di costi di
transazione è l'incapacità degli individui di
descrivere in modo completo l'insieme di condizioni e
stati del mondo cui è possibile, a livello
contrattuale, associare uno specifico corso di azioni.
Si pensi al caso di contratti particolarmente complessi,
come quello relativo alla costruzione di una centrale
idroelettrica, per i quali la previsione di tutte le
possibili contingenze future, associate alle prestazioni
corrispondenti a ciascuna di esse, presenta costi
proibitivi. Si tratta di una condizione riconducibile
all'ipotesi comportamentale di "razionalità
limitata" (Simon, 1957), ovvero all'esistenza di
vincoli alle capacità cognitive umane, che inducono il
conseguimento di una soglia di "soddisfazione"
oltre la quale il dispendio di energie nel calcolo
massimizzante diventa illogico.
Occorre poi considerare l'esistenza di ostacoli intrinseci al processo
di negoziazione, anche in presenza di informazione
completa e di razionalità perfetta: la pluralità di
possibili esiti di equilibrio del "gioco di
contrattazione" tra due o più agenti fa sì che
l'ammontare complessivo e la spartizione dei benefici
dello scambio resti indeterminata, impedendo il
coordinamento tra le parti o accrescendone i costi (Milgrom
e Roberts, 1990).
Esempi di questo tipo sono le risorse (tra cui il tempo)
assorbite nei calcoli e nelle comunicazioni richieste
dagli scambi che avvengono nei mercati finanziari
internazionali, o a quelli connessi a ricerche di
mercato, alla trasmissione delle informazioni e dei
comando all'interno delle gerarchie organizzative.
Come si è visto, la definizione imprecisa dei diritti ne incrementa
il costo di transazione: se gli attributi che restano
nel dominio pubblico non possono essere scambiati,
qualsiasi potenziale acquirente è incerto sulle
caratteristiche qualitative dei "beni"
acquistati e sul flusso di vantaggi futuri ricavabile da
essi. I costi di misurazione e di controllo creano
altresì incentivi al comportamento opportunistico,
consistente nel nascondere o nel distorcere
strategicamente le informazioni di cui si dispone per
conseguire vantaggi (Williamson, 1985). Di qui il
vantaggio di un'attività organizzata di garanzia delle
intese contrattuali, che presenta anch'essa dei costi
(per riscontrare e attestare violazioni, comminare
sanzioni), anche se esercitata da agenzie specializzate,
come quelle pubbliche.
Gli apparati di protezione, inoltre, sono gestite da
individui che possono anch'essi avvantaggiarsi di
asimmetrie informative, riducendone l'efficacia della
propria attività o orientandone i risultati in modo
imprevedibile. In definitiva, il costo dei meccanismi di
garanzia impedisce una specificazione completa dei
panieri di diritti sulle risorse: la persistenza di
attributi di pubblico dominio (ovvero la presenza di
esternalità) è fonte ulteriore di costo di
transazione.
Non appena ci si allontana dal modello neoclassico, nel quale i beni
sono "entità" qualitativamente omogenee
scambiate istantaneamente, si manifesta la necessità di
impiegare risorse per controllare gli attributi
rilevanti dei beni o delle prestazioni. La garanzia di
adempimento degli impegni contrattuali può avere fonti
diverse, in quanto prodotta da vincoli informali (codici
morali interiorizzati o sanzioni sociali), così come
dall'azione coercitiva di una terza parte (tipicamente,
ma non esclusivamente, lo stato). In ogni caso, il rispetto
dei patti non è garantito, e questo fattore "è
(ed è sempre stato) l'ostacolo più critico all'aumento
della specializzazione e della divisione del
lavoro" (North, 1994a, p. 60).
4.
Ambiente
istituzionale e adattamenti istituzionali
Una distinzione cruciale nella teoria economica
neo-istituzionalista è quella tra "ambiente
istituzionale" (institutional
environment) e "adattamenti istituzionali"
(institutional
arrangements): "L'ambiente istituzionale è
l'insieme delle regole fondamentali politiche, sociali e
giuridiche che definisce la base per la produzione, lo
scambio e la distribuzione. Ne sono un esempio le regole
che governano le elezioni, i diritti di proprietà e il
diritto contrattuale. Un adattamento istituzionale è
un'intesa tra unità economiche che regola le modalità
con cui queste unità possono cooperare e/o competere
tra loro" (Davis e North, 1971, pp. 5-6).
L'ambiente istituzionale è costituito dalle
"regole del gioco" di una società che
governano l'interazione sociale, plasmando il sistema di
incentivi e sanzioni che sono alla base degli scambi
politici, economici e sociali, e determinando così le
dinamiche dell'evoluzione sociale, dello sviluppo o
della stagnazione economica. Tali istituzioni, che
comprendono qualsiasi vincolo percepito (ma non
necessariamente "costruito") dagli esseri
umani per regolare i propri rapporti reciproci, hanno
una funzione essenziale: "Le istituzioni riducono
il tasso di incertezza creando delle regolarità nella
vita di tutti i giorni" (North, 1994a, p. 24).
Questi vincoli possono essere frutto di una scelta
collettiva consapevole, oppure sorgere spontaneamente,
come esito non intenzionale delle scelte individuali (Hayek,
1973). Inoltre, "regole del gioco" che
assumono la forma di regole formali esplicite
(costituzioni, leggi, regolamenti) coesistono con
vincoli informali o impliciti (norme sociali,
convenzioni), derivanti dall'informazione diffusa nella
società ed espressione dell'eredità culturale di una
comunità. Parte integrante di tali vincoli è
rappresentata dai rispettivi strumenti di garanzia,
anch'essi centralizzati in apposite istituzioni
repressive (polizia, tribunali, etc.), oppure delegati a
meccanismi informali (interiorizzazione di norme,
sanzioni sociali, reputazione).
Gli "adattamenti istituzionali" corrispondono invece a
quelle che Williamson (1985)
chiama "strutture di governo": si
tratta delle organizzazioni e, più in generale, di
tutti gli strumenti contrattuali di gestione di
specifiche relazioni di scambio, elaborate dai
contraenti. Esempi di questo tipo sono le imprese
economiche, le burocrazie, le organizzazioni del terzo
settore, le intese contrattuali di lungo periodo tra
imprese.
Fig. 1: La
nuova economia istituzionali
Fonte:
Williamson 1994b, p. 43
Come
mostra la figura 1, lo schema di analisi complessivo
prevede tre livelli di analisi: le istituzioni di
governo si trovano in una posizione intermedia tra i
singoli individui e l'ambiente istituzionale (gli
effetti principali sono rappresentati da frecce
continue, quelli secondari da frecce tratteggiate).
L'ambiente istituzionale determina i parametri che
orientano l'adattamento organizzativo delle diverse
strutture di governo, sensibili alla variazione degli
incentivi all'acquisizione di conoscenze, in base alla
modifica dei costi comparati delle transazioni regolate
dalle strutture di governo. Le organizzazioni (politiche
ed economiche) e gli imprenditori che le dirigono sono i
principali attori del cambiamento istituzionale, cui
danno vita e forma. La loro azione non sempre produce
effetti positivi, poiché gli incentivi che ne guidano
l'azione possono essere tali da indurre esiti
socialmente insoddisfacenti (North, 1994a, p. 112).
Gli individui, per conto loro, sono studiati movendo da determinati
assunti comportamentali. In questo senso, l'analisi
neo-istituzionalista descrive l'azione umana in termini
operativamente più realistici di quanto non accada con
i tradizionali modelli economici, basati sugli assunti
comportamentali di un homo
oeconomicus operante in un contesto di razionalità
parametrica. Vengono introdotte ipotesi di razionalità
limitata, vincoli alle capacità cognitive, e la
possibilità che le stesse organizzazioni contribuiscano
a plasmare le identità individuali attraverso processi
di socializzazione.
In
ogni dato periodo il quadro istituzionale (variabile
indipendente, in un contesto statico) influenza i costi
di transazioni economiche, politiche e sociali che si
riflettono sui processi di formazione delle
organizzazioni (variabile dipendente), sulle modalità
di perseguimento dei loro obiettivi, sull'efficacia
della loro azione. A loro volta le organizzazioni
(variabile indipendente, in un contesto dinamico)
contribuiscono in maniera decisiva a plasmare i processi
di trasformazione delle istituzioni (variabile
dipendente) nel corso del tempo. Più precisamente,
l'azione (guidata da "imprenditori" politici
ed economici razionali) delle organizzazione influisce
sul cambiamento istituzionale tramite: a. gli incentivi
alla domanda di certi tipi di conoscenze; b.
l'interazione tra attività economica organizzata,
conoscenze scientifiche e struttura istituzionale (modifica
intenzionale dei vincoli istituzionali); c. la
graduale modifica dei vincoli informali, che si evolvono
gradualmente a seguito delle scelte operate dai diversi
soggetti economici e politici (modifica
non intenzionale dei vincoli istituzionali) (North
1994, p. 118). Si tratta di un modello di spiegazione
che riconduce le caratteristiche del sistema sociale
alle azioni (ma non sempre alle intenzioni) degli attori
che ne fanno parte, conformemente ai principi
dell'individualismo metodologico.
Una teoria completa dei sistemi
sociali, secondo Coleman (1990, pp. 11-13), è
caratterizzata da un passaggio dal livello macro
a quello micro
(lo studio di come variabili relative alla società
influenzano variabili relative all'individuo), da una
teoria dell'azione a livello individuale (quale, ad
esempio, la teoria della scelta razionale) e, infine, da
un passaggio dal livello micro a quello macro. Una
teoria sociale, ad esempio, dovrebbe essere in grado di
spiegare preferenze e desideri individuali endogenamente,
quale prodotto di stati sociali che quegli stati
mentali—condizionando le scelte individuali—hanno
contribuito a generare. Tale teoria dovrebbe includere
"(i) la spiegazione delle azioni individuali in
termini di desideri e credenze, (ii) la spiegazione dei
macro-stati in termini di azioni individuali, e (iii) la
spiegazione dei desideri e delle credenze in termini di
macro-stati" (Elster, 1983, p. 86). Una simile
teoria probabilmente è ancora ben lontana dall'essere
compiutamente formulata; tuttavia, l'approccio
neo-istituzionalista sembra fornire un contributo
rilevante in questa direzione, movendo dall'ipotesi che
le caratteristiche del sistema istituzionale influiscono
sugli incentivi all'acquisizione di conoscenze e competenze
(ovvero sull'ammontare e sulle caratteristiche degli
investimenti in capitale umano, in capitale sociale e in
ideologie), e dunque sull'identità e sulla percezione
degli interessi degli individui. Questi ultimi
modificano di conseguenza le loro azioni, determinando
effetti—intenzionali o meno—che si riverberano
sull'ambiente istituzionale.
5.
Costi di
transazione, efficienza economica ed evoluzione
istituzionale
Dati l'ambiente istituzionale e le ipotesi sul
comportamento degli attori che in esso operano, una
questione centrale è quella relativa a quali strutture
di governo si mostrino in grado di regolare determinate
attività socialmente rilevanti minimizzandone i
relativi costi di transazione. Il legame tra una
determinata strutture di diritti di proprietà e
l'efficienza è stata messa in risalto da numerosi
autori.
I diritti di proprietà determinano costi e benefici
attesi dall'uso di risorse scarse, delineando il sistema
di opportunità e incentivi all'azione e influenzando
così le scelte operate dagli individui. Una struttura
di diritti di proprietà definisce poi l'identità e il
potere relativo degli attori di un sistema economico,
politico o sociale, dato che assegna ai diversi soggetti
l'autorità di decidere le modalità di impiego delle
risorse.
Diritti di proprietà definiti con precisione, come quelli frutto di
un processo di creazione spontanea del diritto (secondo
il modello della common
law), riducono i costi di transazione creando
potenti incentivi a massimizzare il valore delle risorse
su cui si esercita un controllo. Attraverso il nesso di
mercato, questi benefici tendono successivamente a
ricadere sulla collettività, producendo sviluppo e
benessere diffuso.
La distribuzione ottimale di diritti è quella che
massimizza i guadagni derivanti dalle attività
produttive e di scambio, al netto dei costi di
trasformazione e di transazione.
Al contrario, l'esistenza di diritti malcerti, definiti
con scarsa precisione, garantiti in modo inefficace o
lasciati in parte nella sfera pubblica rappresenta un
pesante disincentivo alle attività produttive, data
l'incertezza sull'identità dei beneficiari finali delle
attività produttive, o l'interesse individuale a
sfruttare in modo eccessivo le risorse comuni, fino ad
esaurirle.
Qualsiasi
struttura di diritti di proprietà (intesa, in senso
ampio, come prodotto dell'insieme di vincoli,
organizzazioni, strutture di governo e contratti) si
associa a un insieme particolare di costi di
trasformazione e di transazione. Accordi
contrattuali, famiglie,
chiese,
governi, imprese, associazioni sono esempi di specifiche
allocazioni di diritti di proprietà, che esprimono una
particolare struttura di costi di transazione, più o
meno efficiente a seconda del tipo di relazioni sociali
che quell'insieme di diritti contribuisce a
"governare" e regolare.
E' stata formulata l'ipotesi che vi sia una corrispondenza selettiva tra strutture di governo e transazioni che,
a seconda delle caratteristiche di queste ultime,
garantisce la minimizzazione dei relativi costi (Williamson,
1985). Gli attributi più rilevanti, per quanto concerne
le attività nel settore privato, sono: a) la frequenza
dello scambio, che favorisce l'introduzione di
meccanismi che riducono i costi di contrattazione, di
predisposizione del contratto e di risoluzione delle
controversie, data la possibilità di punire le
controparti inadempienti tramite sanzioni informali
(come l'interruzione del rapporto); b) la complessità
e il grado di incertezza,
fattori che rendono impossibile prevedere l'evoluzione o
il futuro manifestarsi di condizioni contrattualmente
rilevanti. La difficoltà di previsione accresce la
complessità, e dunque il costo negoziazione e di
stipulazione del contratto, espresso in termini di
diritti, obblighi e procedure più che di livelli di
prestazione; c) la difficoltà
di misurazione della prestazione che, accrescendo
gli incentivi all'inadempimento, può indurre l'adozione
di strumenti contrattuali per semplificare la
prestazione, renderla più facilmente controllabile o
ridurne l'importanza; d) la connessione
con altre transazioni che riguardano le stesse persone.
L'interdipendenza fra transazioni diverse può essere
gestita rafforzando i meccanismi di coordinamento
centralizzato, o riducendo il numero di soggetti
coinvolti negli scambi (per abbassare i costi del
relativo coordinamento) (Milgrom e Roberts, 1994, p.
65); e) la specificità,
intesa come grado di dipendenza bilaterale delle parti
coinvolte nel contratto. Queste ultime risultano
reciprocamente vincolate, a causa d'investimenti che
perderebbero molto del loro valore al di fuori di quel
particolare impiego, e dunque non sono facilmente
riconvertibili in altre attività. Le transazioni con
investimenti specifici di solito richiedono strumenti di
protezione contrattuale (contratti di lungo periodo, o
controllo gerarchico) contro la possibilità di una
interruzione prematura o di una ri-negoziazione
strategica dell'accordo: in caso contrario, gli
investimenti reciproci non saranno effettuati, causando
un costo per le parti coinvolte (Williamson, 1985).
L'ipotesi che le transazioni siano assegnate selettivamente, a seconda
dei loro attributi, alle strutture di governo che hanno
la proprietà di economizzare i relativi costi di
transazione è ricorrente nella teoria
neo-istituzionalista. Tuttavia, utilizzare un simile
meccanismo esplicativo, che individua la causa
dell'esistenza di certe istituzioni nelle loro
conseguenze benefiche, "equivale ad adottare un
funzionalismo nascosto, ovvero la coppia di assunti
secondo cui le conseguenze socialmente utili tendono ad
essere realizzate, e quando esse si verificano la
spiegazione deve trovarsi nella loro utilità" (Elster,
1994, p. 65).
Ma quali sono i meccanismi in base ai quali si dovrebbe
realizzare una corrispondenza selettiva fra transazioni
e strutture di governo efficienti? Una prima soluzione
si affida al concetto di "selezione naturale".
In una prospettiva evoluzionistica, l'azione delle forze
concorrenziali dovrebbe costituire un meccanismo capace
di indurre una tendenza di fondo verso l'eliminazione di
assetti inefficienti.
Una seconda possibilità è che i vantaggi complessivi
derivanti dall'adozione di forme organizzative più
efficienti siano accompagnati da una redistribuzione di
risorse, sufficienti ad "acquistare" il
consenso degli individui svantaggiati dal cambiamento.
Vi sono stati diversi tentativi di riscontrare empiricamente una
corrispondenza tra strutture di governo, differenziate
per costi e competenze, e tipi di transazioni esse cui
si associano (ad esempio Joskow, 1991). Tuttavia, i
limiti dei modelli che generalizzano l'efficienza delle
forme organizzative sono apparsi evidenti, in
particolare nell'analisi dei processi storici che hanno
condotto alla persistenza di "regole del
gioco" economico e politico sub-ottimali (North,
1981).
Un modello esplicativo d'impronta evoluzionistica può
avere una limitata applicazione a tipi particolari di
organizzazione, come le imprese, i cui processi
decisionali inefficienti—ad esempio, inadeguati alla
minimizzazione dei costi di produzione—sono soggetti a
un preciso effetto di retroazione che, a seguito
dell'operare di forze concorrenziali, ne determina in
tempi relativamente brevi l'uscita dal mercato,
ovvero l'eliminazione dall'ambiente economico.
L'assetto istituzionale, d'altro canto, non sembra soggetto ad
analoghe pressione esogene di natura competitiva, se non
in un orizzonte temporale talmente ampio da rendere
inutilizzabile qualsiasi nozione di efficienza.
L'adattamento istituzionale, in particolare la graduale
e non intenzionale modifica dei vincoli informali
(codici morali, norme sociali, valori interiorizzati),
è infatti prodotto dalla somma di piccole variazioni
marginali. Si viene così formando una diversa struttura
di "regole del gioco"—quadro di riferimento
del sistema di opportunità individuali—che, più
efficiente per alcuni scambi, può incrementare il costo
di altre transazioni, a seguito dell'emergere di nuove e
impreviste condizioni nel corso del processo.
Inoltre, all'interno delle organizzazioni, così come nell'ambiente
istituzionale, si realizza una distribuzione selettiva e
differenziata del potere, corrispondente all'assetto
prevalente di diritti di proprietà. Questo fattore può
spiegare la persistenza nel tempo di istituzioni
politiche immuni da pressioni concorrenziali, in grado
di migliorarne il rendimento. Le forze della
"competizione istituzionale" (ammettendo che
esse siano attive, sia pure nel lungo periodo), si
scontrano infatti con altre forze contrapposte (gli
interessi dei governanti, dell'elite di potere, dei
gruppi di pressione più influenti, etc.), in grado di
ostacolare o di bloccare qualsiasi spinta verso la
riduzione dei costi di transazione, o viceversa di
indurre cambiamenti che vanno in direzione opposta. Ciò
che conta sono la distribuzione di informazioni e il
sistema di incentivi che determinano il potere
contrattuale di individui e organizzazioni: "Le
maggiori trasformazioni dell'ordine istituzionale
avranno luogo solo quando c'è l'interesse di chi è in
grado di modificare le regole formali" (North,
1994a, p. 106).
Nel corso di questo processo diventano decisive le modalità di
acquisizione delle conoscenze e di interpretazione dei
dati da parte dei soggetti che dispongono di poteri
decisionali all'interno delle organizzazioni politiche
ed economiche: "Ma le loro percezioni dipendono sia
dalle informazioni che ricevono, sia dal modo in cui le
usano. Se i mercati politici ed economici fossero
efficienti (ossia, se i costi di transazione fossero
nulli) sarebbero tali anche le scelte relative. (…)
Tuttavia questa versione del modello dell'attore
razionale è fuorviante. (…) I costi di transazione
nei mercati della politica e dell'economia generano
diritti di proprietà inefficienti, ma in più gli
imperfetti modelli soggettivi di scelta dei giocatori,
posti di fronte alla complessità dei problemi, possono
favorire la persistenza di tali assetti dei
diritti" (ibidem, pp. 29-30).
L'analisi delle dinamiche del cambiamento istituzionale è legata al contesto
storico. In ogni dato momento i costumi, le norme, le credenze
religiose, i vincoli morali, le leggi plasmano il
sistema di opportunità entro il quale operano soggetti
individuali e collettivi. In assenza di costi di
transazione, il sentiero di sviluppo seguito dalle
istituzioni andrebbe verso un incremento marginale di
efficienza, poiché l'effetto di retroazione della
disseminazione di informazioni permetterebbe di
correggere le deviazioni dal percorso ottimale, imitando
senza errori le forme istituzionali di successo. Gli
stessi modelli di condotta degli agenti, in presenza di
incertezza, sono guidati da schemi mentali rigidi,
fondati su credenze, teorie (non sempre vere), dogmi,
ideologie, informazioni incomplete.
Di qui l'affermarsi e il consolidarsi di sentieri
divergenti in relazione ai punti di partenza, a seconda
dei modelli teorici o ideologici prevalenti, o del tipo
di conoscenze disponibili per decifrare un ambiente
complesso e incerto, o di fattori del tutto casuali.
Una volta imboccato un certo sentiero, vi sono diversi fattori (tra
cui la rete di esternalità positive, i processi di
apprendimento nelle organizzazioni, i modelli di
comportamento storicamente determinati) che ne
rafforzano l'indirizzo, favorendo scelte individuali
adattive che permettono di fronteggiare le condizioni di
incertezza (North, 1994a, p. 144). In questo percorso i
vincoli istituzionali che incentivano attività
improduttive, o che privilegiano alcune parti sociali,
possono presentare rendimenti crescenti, rafforzando gli
incentivi al controllo militare o autoritario, al
fanatismo religioso, ad attività redistributive a somma
zero, piuttosto che allo sviluppo di conoscenze
funzionali alla produzione di ricchezza. Questi stessi
fattori creano poi le condizioni perché siano
sviluppate concezioni ideologiche, teorie e idee che
modellano conoscenze e identità in modo da
razionalizzare ex-post
la struttura istituzionale esistente, giustificandone
anche i bassi rendimenti.
Lo studio del processo di sviluppo condizionato mostra l'importanza
della storia nella comprensione delle istituzioni
attuali: non si possono capire le scelte attuali senza
ripercorrere il sentiero tracciato dalla graduale
evoluzione del sistema istituzionale, analizzando le
condizioni e le conseguenze del cambiamento. Il fattore
"tempo" acquista così un rilievo centrale,
nonostante i limiti dei tentativi di inserire tale
concetto in modo soddisfacente nell'analisi.
L'introduzione della variabile temporale, infatti, rende
ancor meno plausibili i modelli teorici che postulano
individui che hanno interessi dati, perfettamente
conosciuti, e li perseguono coerentemente. Insieme al
tempo entrano in gioco processi di apprendimento
(individuale e collettivo, trasmesso fra generazioni
diverse come eredità culturale) che modificano la
struttura delle identità individuali così come le
stesse concezioni di "efficienza",
ridefiniscono interessi e valori, plasmano le
preferenze, generando diversi modelli di condotta
individuale che, a loro volta, si riverberano sulle
strutture istituzionali dell'interazione umana.
6.
Politiche
pubbliche e neo-istituzionalismo economico
Come si è visto, i costi di transazione possono
spiegare l'esistenza di forme istituzionali, come quella
statale, che forniscono meccanismi di definizione e di
garanzia dei diritti e che risulterebbero superflue
qualora le relazioni sociali fossero prive di attriti.
Sembra tuttavia riduttivo ricavare dal modello
neo-istituzionalista l'idea che, in
presenza di una cornice adeguata di "regole
del gioco", tutti i problemi di esternalità siano
risolvibili in modo ottimale con soluzioni negoziali
private, attraverso il libero scambio dei corrispondenti
diritti.
Dal momento che vi sono "transazioni",
implicite o esplicite, alla radice di ogni tipo di
"regola del gioco", le stesse istituzioni
politiche sono interpretabili come una cornice di norme
di condotta che, al pari di altre, possono favorire (o
viceversa ostacolare) la formazione di un ordine, e
dunque ridurre (o incrementare) incertezza e
prevedibilità nell'interazione sociale.
Le istituzioni sono costituite da vincoli formali e informali e dai
rispettivi meccanismi di garanzia. Lo stato, in quanto
soggetto collettivo che monopolizza l'impiego della
coercizione, ricopre allora un ruolo centrale nel
definire caratteristiche e intensità dei costi di
transazione, dal momento che le sue attività
comprendono: a) la produzione di regole formali del
gioco (costituzioni, leggi, regolamenti); b) la
fornitura di servizi protettivi di risoluzione delle
dispute concernenti intese contrattuali; c) la
creazione, l'allocazione e la sanzione di diritti di
proprietà, tramite le politiche e la produzione di beni
pubblici. Il sistema di attribuzione e garanzia legale
dei diritti, in quanto elemento che condiziona la natura
e l'ampiezza di tali costi, appare dunque decisivo nel
favorire (così come nell'ostacolare) il conseguimento
di allocazioni efficienti e lo sviluppo economico.
L'azione pubblica è uno dei principali meccanismi di
determinazione distribuzione dei costi di transazione
nella società, non sempre secondo modalità tali da
assecondarne le potenzialità di sviluppo, ma neppure in
maniera sistematicamente inefficiente.
La comparazione tra governo e impresa (così come tra queste ed altre
organizzazioni) è implicito all'interno della teoria
dei costi di transazione. Si tratta in entrambi i casi
di forme organizzative che influenzano le modalità di
utilizzo delle risorse (fattori produttivi, tempo,
informazioni, etc.). A questo proposito, Coase descrive
il governo come una sorta di "super-impresa"
che, a differenza delle imprese ordinarie, non è
soggetta ai vincoli della concorrenza e può evitare del
tutto di confrontarsi con il mercato: "Il governo
invece, così come può costringere o delimitare la
proprietà, può decretare che i fattori di produzione
debbano essere utilizzati solo in questo e in quel modo.
(…) Inoltre il governo ha a sua disposizione la
polizia e le altre forze di sicurezza per assicurarsi
che i suoi regolamenti siano rispettati" (Coase
1988, p. 221).
L'azione dello stato può ridurre i costi di transazione in alcuni
campi (in particolare, nell'ambito della protezione di
diritti secondo criteri generalizzabili e imparziali),
così come accrescerli in altre aree di attività. Si
pensi, ad esempio, alle politiche distributive o
redistributive, che producono una mutevole riallocazione
di diritti di proprietà secondo criteri legati alle
dinamiche del sistema politico-elettorale, o agli
equilibri di forze risultanti dal gioco di
contrattazione e di pressione dei gruppi di interesse.
Il mercato politico, infatti, è sede di un complesso
intreccio di scambi che hanno ripercussioni dirette sul
sistema di vincoli formali e sulla struttura di diritti
di proprietà, ossia sul grado di incertezza che
condiziona le scelte individuali. Alcuni contributi si
sono concentrati sulle modalità con cui diversi assetti
politici influenzano nel corso del tempo la struttura
dei costi di transazione e, attraverso il sistema di
incentivi all'acquisizione di conoscenze, le dinamiche
dello sviluppo economico (in particolare, North 1981 e
1994).
Il sistema politico presenta anche costi
"interni" di transazione, connessi alle
molteplici relazioni di scambio, autorità,
negoziazione, influenza che ne caratterizzano il
funzionamento: "Costi di transazione di vario tipo
si profilano in misura maggiore in tutti i contesti di
politica pubblica. (…) La natura e la severità dei
costi di transazione, così come la disponibilità di
mezzi per ridurli, varia da un paese all'altro e da un
periodo all'altro" (Dixit, 1996, pp. 143-4).
Numerosi sono i fattori che accrescono i costi di
transazione nelle gerarchie pubbliche e all'interno dei
mercati politici: l'incertezza, spesso legata alla
durata nel tempo e alle caratteristiche qualitative dei
diritti informali di proprietà connessi all'esercizio
di poteri pubblici; l'adozione di politiche pubbliche
soggette a incoerenza temporale o contenenti impegni non
credibili; l'instabilità e la mancanza di garanzie
negli accordi politici.
Più direttamente legati all'esistenza di asimmetrie
informative e alle modalità con cui gli agenti pubblici
possono avvantaggiarsene sono quei costi di transazione
che si concretizzano nell'inefficienza e nel
sovradimensionamento delle organizzazioni burocratiche,
nella corruzione, nell'inflazione normativa, e in tutti
quei "fallimenti dello stato" su cui si
concentra la teoria delle scelte pubbliche. Così, ad
esempio, le politiche pubbliche perseguite da
un'amministrazione pubblica che dispone di informazioni
parziali e fallibili, sottoposta all'influenza dei
gruppi di pressione e priva di spinte concorrenziali
(come quelle derivanti da un assetto federale), possono
risultare assai divergenti da quelle auspicabili.
Infine, entrano in gioco le condizioni che possono
determinare una carenza di cooperazione in aree cruciali
di attività pubblica, generando politiche burocratiche
di tipo clientelare, stimolando attività improduttive
di ricerca di rendite politiche, etc..
Le stesse politiche pubbliche, in questa prospettiva, sono
interpretabili come forme di intervento volte ad
affrontare problemi derivanti dall'esistenza di effetti
esterni in determinate aree di interazione sociale,
ovvero di questioni percepite come
"collettivamente" significative. L'azione
pubblica può essere analizzata studiandone gli effetti
sui costi di transazione rilevanti in quelle aree
d'interazione, ovvero esaminandone le modalità di
definizione, allocazione e protezione dei diritti che
scaturiscono dalle diverse politiche pubbliche. Come si
è visto, i diritti di proprietà si riferiscono alla
capacità di godere e disporre in via esclusiva di certi
beni scarsi (materiali o immateriali), vincolando altri
individui a certe norme di comportamento che prevedono
sanzioni in caso d’inosservanza. Ogni politica
pubblica può essere vista come un processo politico
attraverso il quale i diritti sono definiti, attenutati,
protetti e ridistribuiti tra i diversi soggetti sociali:
in altre parole, "i governi operano allocando,
riallocando, modificando o attenuando i diritti di
proprietà" (Benson e Baden, 1985, p. 392).
Le politiche pubbliche implicano possono modificare i vincoli formali,
ma restano per lo più al di fuori del loro raggio
d'azione tanto i vincoli informali che i meccanismi
sanzionatori che su questi ultimi si basano
(reputazione, sanzioni sociali, norme morali, etc.). Una
conoscenza più approfondita delle istituzioni informali
è dunque di cruciale importanza tanto per comprendere i
limiti e gli effetti non intenzionali delle politiche
pubbliche, che la loro interazione con i tentativi di
riformare le "regole del gioco".
Ai due estremi dello spettro relativo alle possibili caratteristiche
dell'azione pubblica si collocano: a) la modifica
"costituzionale" delle istituzioni formali (il
cambiamento delle "regole del gioco"); b) la
singola scelta politica all'interno di "regole del
gioco" date.
Ogni genere di politica pubblica si confronta con un
contesto decisionale caratterizzato da complessità dei
problemi, incertezza, asimmetrie informative,
opportunismo. Questi fattori ostacolano con elevati
costi di transazione qualsiasi tentativo di modifica
"costituzionale" dello status
quo (per quanto insoddisfacente quest'ultimo possa
apparire), favorendo al contrario scelte politiche di
adattamento contingente alle nuove condizioni, spesso
incoerenti o mutevoli (o addirittura di non-decisioni).
Soltanto quando i costi di transazione derivanti da un
simile contesto di politica pubblica superano una soglia
critica, i vantaggi attesi di un cambiamento
istituzionale dei vincoli formali possono creare
incentivi sufficienti a mettere in atto politiche
costituenti.
Anche l'analisi normativa delle politiche pubbliche assume quale
criterio di riferimento, nella valutazione degli esiti
auspicabili del "disegno" istituzionale di
definizione dei diritti, una valutazione
della natura e della conseguenza dei costi di
transazione che caratterizzano ciascuna fattispecie
d'intervento (Grillo, 1995, p. 36). Tuttavia, una
caratteristica comune all'approccio neo-istituzionalista
è la riluttanza a ricavare implicazioni prescrittive di
politica pubblica dall'analisi positiva (Allen, 2000, p.
899): non essendovi meccanismi di allocazione ottimali,
i "fallimenti del mercato" vanno di pari passo
coi "fallimenti del governo", e ugualmente
vulnerabili all'inefficienza sono gli svariati
meccanismi organizzativi di governo delle transazioni.
8.Alcune
osservazioni conclusive
Il sistema dei prezzi è un particolare meccanismo di allocazione di
diritti di proprietà e di "governo" di
transazioni che può essere confrontato con altri
meccanismo allocativi, come l'impresa o lo stato:
ciascuno di essi presenta costi e benefici, e nessuno
domina gli altri in tutti
i possibili contesti d'interazione sociale. Lo stesso
intervento pubblico non è che una tra le risposte
istituzionali immaginabili all'esistenza di esternalità
e di costi di transazione. La libera negoziazione tra le
parti interessate dei diritti che entrano in gioco o
l'"internalizzazione" dell'esternalità entro
una struttura gerarchica privata (l'impresa), oppure
entro associazioni cooperative spontanee rappresentano
soluzioni alternative, che hanno a loro volta costi
diversi (corrispondenti alle caratteristiche delle
transazioni rilevanti nei relativi contesti).
Più che a un'ineliminabile tensione tra stato e
mercato, ovvero tra soluzioni del tipo "mano
invisibile" e l'azione della "mano
visibile" pubblica, si può pensare che all'interno
di ogni forma istituzionale coesistano elementi
organizzativi di carattere spontaneo ed altri frutto di
disegno intenzionale, e che entrambi possano contribuire
alla formazione di un ordine sociale (Williamson,
1994a). Come osserva Coase: "Sarebbe chiaramente
desiderabile compiere solo quelle azioni in cui ciò che
viene guadagnato valga di più di quello che viene
perso. Ma nello scegliere tra organizzazioni sociali che
definiscono il contesto in cui vengono prese le
decisioni individuali, è necessario considerare che un
cambiamento nel sistema esistente che porterebbe a un
miglioramento in alcune decisioni potrebbe ben portare a
un peggioramento in altre. Inoltre, dobbiamo prendere in
considerazione i costi di funzionamento delle varie
forme di organizzazione sociale (sia che si tratti del
funzionamento di un mercato o di quello di un
dipartimento governativo), così come i costi di
adozione di un nuovo sistema. Nell'escogitare e
scegliere tra organizzazioni sociali, bisognerebbe
tenere presente l'effetto complessivo" (Coase,
1988, pp. 258-9).
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Williamson,
O. E. (1994b), Il
dialogo tra la nuova economia istituzionale e le altre
scienze sociali, in "Stato e mercato", n.
40, aprile, pp. 41-62.
1.
Il problema
dell'ordine sociale: scambio, diritti, autorità
da:
J. Elster,
The Cement of Society,
Cambridge, Cambridge University Press, 1989, traduzione
italiana Il
cemento della società. Uno studio sull'ordine sociale,
Bologna, Il Mulino, 1995, pp. 11-13, traduzione italiana
di Paola Palminiello.
Esaminerò
due concetti di ordine sociale: quello che rimanda a
modelli di comportamento stabili, regolari e
prevedibili, e quello incentrato sul comportamento
cooperativo. In corrispondenza a questi due concetti di
ordine ne esistono due due di disordine. Il primo
definisce il disordine come mancanza di prevedibilità,
ed è espresso nella visione della vita del Macbeth, per la quale essa "è una storia raccontata da un
idiota, piena di clamori e di furia, che non significa
niente'. In base al secondo, il disordine consiste
nell'assenza di cooperazione, ed è illustrato dalla
descrizione di Hobbes della vita nello stato di natura,
come 'miserevole, brutale e breve". […].
Per comprendere il problema
dell'imprevedibilità dovremmo piuttosto guardare alla
struttura dell'azione e interazione sociale. Talvolta le
persone sanno troppo poco riguardo agli altri per
anticipare ciò che essi faranno e prevedere il
risultato delle loro azioni. Altre volte sanno troppo.
Può inoltre capitare che essi non riescano ad
utilizzare la conoscenza di cui dispongono. E talvolta,
infine, nessuna quantità di informazione, anche se
ingegnosamente usata, può essere d'aiuto.
da:
J. S. Coleman,
Foundations of
Social Theory, Cambridge, Mass, and London, The
Belknap Press of Harvard University Press., 1990, pp.
28-9, pp. 32-34, p. 49-50, p. 52, pp. 63-4, p. 66, pp.
67-8, p. 71 (traduzione di A. Vannucci)
Vi sono due tipi di elementi nel
sistema minimo e due modalità con cui sono collegati.
Gli elementi sono gli attori e le cose su cui esercitano
un controllo e verso le quali hanno un interesse.
Chiamerò queste cose risorse o eventi, a seconda delle
loro caratteristiche. Le relazioni tra attori e risorse
sono, come appena detto, controllo e interesse. […]
Se gli attori controllano le risorse
che li interessano, le loro azioni sono dirette:
semplicemente, essi esercitano il controllo secondo
modalità che soddisfano il loro interesse
(ad esempio, se il bene è il cibo, essi
esercitano il controllo mangiandolo). Ciò che crea un
sistema sociale, differenziandolo da un insieme di
individui che esercitano il loro controllo indipendente
su attività che soddisfano i loro interessi, è un
semplice fatto strutturale: gli attori non hanno un
pieno controllo delle attività che possono soddisfare i
loro interessi, ma trovano alcune di quelle attività
parzialmente o completamente sotto il controllo di altri
attori. Il perseguimento dei propri interessi in una
tale struttura richiede che si allaccino transazioni con
qualche genere di attore. Queste transazioni includono
non soltanto quello cui normalmente si pensa come
scambio, ma anche una varietà di altre azioni che
rientrano in una concezione più ampia di scambio. Tali
azioni includono tangenti, minacce, promesse,
investimenti di risorse. E' attraverso queste
transazioni, o interazioni sociali, che le persone sono
in grado di impiegare le risorse che controllano ma che
verso le quali hanno poco interesse, in modo da
realizzare i propri interessi verso risorse che sono
sotto il controllo di altri attori. […].
In questa concezione parsimoniosa di
sistema di azione, i tipi di azione disponibili agli
attori sono severamente limitati. Tutte sono compiute
con un singolo fine—accrescere la soddisfazione
individuale degli interessi. Vi sono, naturalmente,
diversi tipi di azione, che dipendono dai vincoli
situazionali, che è utile descrivere in questa sede.
Il primo è il semplice esercizio di
controllo su risorse su cui si ha un interesse e che si
controllano, per soddisfare i propri interessi, Questa
azione, comunque, è socialmente insignificante (a meno
che non abbia effetti su altri) e può essere ignorata,
dato che non coinvolge altri attori.
Il secondo tipo di azione è quello
più importante, che rende conto di buona parte del
comportamento sociale—un attore consegue il controllo
di quelle cose che gli interessano. Ciò di solito è
accompagnato dall'impiego di quelle risorse di cui
dispone, scambiando il controllo di risorse di scarso
interesse con il controllo di risorse di maggiore
interesse. Questo processo persegue lo scopo complessivo
di favorire la realizzazione dei propri interessi, con
l'assunzione che quegli interessi possono essere meglio
realizzati se il soggetto controlla risorse, e non
viceversa. Di solito, si può assumere che il controllo
di una risorsa da parte di un attore renda possibile la
realizzazione di qualsiasi interesse quell'attore abbia
in essa.
Un terzo tipo di azione, che può
essere e di fatto è ampiamente praticata nei sistemi
sociali, consiste nel trasferimento unilaterale del
controllo su ricorse su cui si ha un interesse. Tale
trasferimento è attuato quando non vale più
l'assunzione sulla quale si fonda il secondo tipo di
azione (che si può soddisfare meglio il proprio
interesse ottenendo un controllo delle risorse cui si è
interessati). In altre parole, un attore trasferisce
unilateralmente il controllo su certe risorse quando
crede che l'esercizio di un controllo su quelle risorse
da pare dell'altro potrà soddisfare meglio i suoi
interessi di quanto non potrebbe l'esercizio del suo
controllo. […].
Le risorse di ciascun attore su cui
altri hanno interesse includono un'ampia varietà di
cose. Le più ovvie sono quelli che gli economisti
chiamano beni privati. […] Ma i beni privati
divisibili sono soltanto una dei diversi tipi di cose su
cui gli attori esercitano un controllo e su cui hanno
interessi.
Gli attori possono avere controllo
di eventi che hanno conseguenze su un certo numero di
altri attori (ossia di eventi su cui altri attori hanno
interesse). Nel caso in cui il controllo su tale evento
sia suddiviso tra due o più attori, come quando una
decisione collettiva viene presa con una votazione,
ciascun attore ha solo un controllo parziale
sull'evento.
Gli attori possono esercitare un
controllo delle proprie azioni e, se hanno certi
attributi verso i quali altri nutrono un interesse, come
l'abilità o la bellezza, possono cedere i diritti di
controllo di alcune delle loro azioni. Si noti che in
questo caso ho impiegato l'espressione "cedere i
diritti di controllo" piuttosto che "cedere il
controllo". La ragione è che il controllo diretto
sulle proprie azioni non può essere ceduto: è
inalienabile. Ciò che può, comunque, essere ceduto è
il diritto a
controllare l'azione. L'inalienabilità fisica di se
stessi non è il solo tipo di inalienabilità. Anche le
regole legali possono prescrivere l'inalienabilità dei
diritti di controllo su cose fisicamente alienabili. Per
esempio, secondo le regole in molte decisioni collettive
i voti sono inalienabili, ma in alcuni sistemi si può
votare per procura.
Gli attori possono anche avere il
controllo di risorse che non sono di diretto interesse
di altri, ma che sono efficaci nel determinare, del
tutto o in parte, eventi sui cui risultati altri attori
abbiano un interesse. […]
Com'è evidente, vi sono diverse
proprietà che distinguono tipi diversi di risorse,
proprietà che hanno importanti conseguenze per i tipi
di sistemi di azione che emergono. Queste proprietà
sono la divisibilità, l'alienabilità, la rivalità, il
tempo di erogazione, e l'assenza di esternalità. Gli
economisti, che normalmente concepiscono sistemi
economici composto da beni, hanno impiegato la
distinzione tra beni privati e beni pubblici. Nei
termini di queste caratteristiche, un bene privato non
ha esternalità e manifesta rivalità nel consumo. Un
bene pubblico non ha rivalità nel consumo e si trova
agli estremi quanto a esternalità, in quanto ha
conseguenze per tutti (o, per usare la terminologia
degli economisti, è un bene che non può essere fornito
a un soggetto senza essere fornito a tutti). Anche il
bene privato archetipico è divisibile, alienabile ed
erogabile correntemente; in altri termini, ha tutte le
proprietà descritte.
Per concepire i diritti come oggetto
di scambio occorre prima esaminare la questione di come
concepire cosa sia un diritto. In primo luogo, un
diritto definito in modo o costituzionalmente può
essere descritto piuttosto semplicemente. Se una persona
ha il diritto legale di compiere un'azione, o di usare o
disporre di un bene o di una risorsa, o di controllare
il risultato di un evento, ciò implica che quella
persona può farlo senza alcuna interferenza
dell'autorità legale. Se un diritto è protetto dalla
legge, allora l'interferenza di un altro attore
nell'esercizio di quel diritto da parte del possessore
sarà vincolato dalle autorità.
[…] I problemi sorgono nella vasta
area di diritti non
coperti dalla legge. Cosa costituisce un diritto in
questi casi? Parte della risposta è che il diritto
intrinsecamente coinvolge più di una persona. […] Si
può dire, per adesso, che un attore ha un diritto
a compiere una certa azione o a far compiere una certa
azione quando tutti quelli che sono influenzati
dall'esercizio di quel diritto accettano l'azione senza
controversie. […] Questa concezione dei diritti
implica che non vi sia una sola struttura
"oggettiva" dei diritti di controllo, ma una
struttura di controllo assunta soggettivamente da
ciascun attore nel sistema, e che si possa parlare del
diritto di controllo di un evento da parte di un attore
solo quando tale diritto esiste nella struttura
soggettiva fatta propria da ogni attore influenzato
dall'esercizio di quel diritto.
Vi sono, in effetti, tanti mondi
privati quanti sono gli attori. Il mondo privato di un
attore consiste nella completa distribuzione dei
diritti, così com'è percepita dall'attore, e nei suoi
interessi. Vi sono due fonti di conflitto in questo
sistema di mondi privati. La prima è la divergenza
nelle percezioni di dove si collochi un diritto: un
attore sente che un diritto gli appartiene, mentre un
secondo attore non lo attribuisce al primo attore, ma a
sé. La seconda fonte è il conflitto di interessi, che
può emergere anche quando gli attori condividono la
medesima percezione della distribuzione dei diritti.
[…]
La dipendenza di un diritto sia dal
potere che dal riconoscimento degli altri emerge
chiaramente nel caso della pretesa di un diritto. Un
attore può avere la pretesa di esercitare una certa
azione, ma a meno che gli altri non riconoscano quella
pretesa, egli non ha alcun diritto. A quali condizioni
la pretesa sarà riconosciuta? Gli altri possono
riconoscerla se non hanno alcun interesse nelle
conseguenze dell'azione. Se invece hanno un interesse
nelle sue conseguenze, possono ancora riconoscere la
pretesa se l'attore ha sufficiente potere da imporla.
Anche se egli non ha questo potere, la pretesa può
essere riconosciuta come parte di una pretesa più
generale che un certo numero di attori ha sul diritto di
esercitare azioni di quel tipo, se l'interesse e il
potere di quegli attori è sufficiente per far
rispettare la pretesa. Il modo con cui l'assegnazione di
un diritto è socialmente determinata risulta
intimamente connesso al modo con cui emerge una norma.
Le risorse impiegate negli scambi
economici, sociali e politici hanno un attributo comune:
esse consistono in diritti di agire, o in qualche caso
in panieri di diritti di agire in modi diversi. La
qualità essenziale di un diritto è il suo fondamento
sociale. I diritti nascono, scompaiono e sono trasferiti
da un attore a un altro in base al riconoscimento
sociale. Ma per la loro garanzia i diritti dipendono
anche dal potere, sia dal potere di chi detiene il
diritto di far rispettare la sua pretesa, che dal potere
di altri attori, diversi dal detentore, di sancire la
loro allocazione di diritti.
Le risorse, come panieri di diritti,
possono essere consumate, suddivise e scambiate. La
differenza cruciale nell'uso e nel trasferimento delle
risorse dipende dalla loro divisibilità e assenza di
esternalità, ovvero se possono essere suddivise in
maniera tale che l'azione concernente il diritto
(impiego e consumo del bene o risultato dell'evento)
abbia conseguenze soltanto per l'attore. […] Le
risorse con caratteristiche di eventi indivisibili
creano particolari difficoltà nella suddivisione, così
come nel trasferimento e nell'uso.
La più fondamentale questione
concernente le strutture di autorità è come esse
possano esistere, ovvero come, all'interno dello schema
concettuale sviluppato in precedenza, se ne possa
concepire l'esistenza. Se il fondamento teorico vede un
insieme di individui indipendenti, ciascuno dei quali
controlla certi eventi o risorse che interessano altri,
come può svilupparsi una struttura sociale nella quale
alcune azioni di certi individui non sono sotto il loro
controllo, ma sotto l'autorità di un altro attore (un
individuo o un attore collettivo)? La risposta è
immediata se si riconosce che tra le risorse su cui gli
individui esercitano un controllo ci sono le loro stesse
azioni. Gli individui possono, dietro minacce, o
promesse, o altrimenti perché lo ritengono nel loro
maggior interesse, cedere il diritto di controllo di
alcune delle loro azioni. E' il diritto di controllare
l'azione di un altro che forma la definizione corrente
di autorità […]. Un attore esercita autorità sopra
un certo dominio di azioni di un altro attore quando il
primo ha il diritto di dirigere le azioni del secondo in
quel dominio. […]
In termini più generali, una
persona può non avere il diritto di controllare le sue
azioni per una delle seguenti ragioni: primo, il diritto
può essere posseduto da altri, anche senza essere stato
trasferito dalla persona all'altro; secondo, il diritto
può non esistere. […] Un diritto esiste solo quando
c'è un consenso generalizzato tra gli attori rilevanti
su quale attore detenga il diritto. Quando non c'è tale
consenso, allora il diritto non esiste. E quando c'è
consenso nel porre il diritto di controllare le azioni
dell'attore A nelle mani dell'attore B (come
solitamente, ad esempio, c'è consenso nel porre molti
diritti di controllo delle azioni dei bambini nelle mani
dei loro genitori), allora l'attore B possiede il
diritto. Alla questione di quali attori siano rilevanti
per determinare se c'è un consenso si può rispondere
che la rilevanza è stabilita dal potere e
dall'interesse: un attore è rilevante nella
determinazione di dove un diritto si collochi solo se ha
un interesse nell'azione o nell'evento in questione e se
ha il potere di sostenere la sua pretesa di essere
rilevante; e l'importanza della voce di un attore nel
determinare il luogo del diritto è determinata
dall'intensità del suo interesse, amplificata dal suo
potere. […]
Una scelta esiste sempre, anche per
le persone soggette all'autorità più dispotica. Ci si
può chiedere allora perché una persona si sottometta
all'autorità. In alcuni casi la risposta può essere
fornita facilmente: perché, in caso contrario, il
soggetto in posizione di autorità dispone di risorse
così estese ed è disposto a impiegarle in misura tale
da imporre serie conseguenze negative. Questa risposta
indica che anche la coercizione può essere vista come
una transazione. Come nota Simmel, se un despota
accompagna un ordine a una minaccia di punizione o a
un'offerta di ricompense, ciò indica che egli è
disposto ad essere vincolato dagli esiti del suo
comando. Il subordinato ha così una pretesa
sul despota, condizionata alle proprie azioni. Nelle
relazioni di autorità sostenute dalla coercizione, lo
scambio è di tipo speciale, nel senso che il
sovraordinato acconsente ad evitare un'azione che
renderebbe peggiore la condizione del subordinato, in
cambio dell'obbedienza del subordinato al sovraordinato.
2.
Diritti di
proprietà e costi di transazione
da:
A. A. Alchian.
Property
Rights,
in The New Palgrave, The
Invisibile Hand, a cura di J. Eatwell, M. Milgate,
P. Newman, New York, Norton, 1989, pp. 232-233
(traduzione di A. Vannucci)
Un diritto di proprietà
è un diritto sanzionato socialmente di scegliere come
utilizzare un bene economico. Un diritto privato di
proprietà è un diritto assegnato a una specifica
persona, alienabile in cambio di analoghi diritti su
altri beni. La sua forza è misurata dalla sua
probabilità e dai costi della sanzione, che dipendono
dal governo, da azioni sociali informali e dalle norme
prevalenti di carattere etico e morale. In termini più
semplici, nessuno può legalmente usare o influenzare le
caratteristiche fisiche di beni verso i quali tu abbia
un diritto privato di proprietà senza la tua
approvazione o senza compensazione. Con ipotetici
diritti di proprietà perfetti nessuna delle azioni
relative alle mie risorse può influenzare gli attributi
fisici dei diritti di proprietà di qualsiasi altra
persona. […]
I diritti individuali di proprietà
sono assegnazioni di diritti a scegliere tra impieghi
inevitabilmente incompatibili. Essi non sono restrizioni
inventate o imposte agli impieghi realizzabili, ma
assegnazioni di diritti esclusivi a scegliere tra tali
usi. […] Inoltre, dato che tali restrizioni sono
tipicamente imposte soltanto contro alcune persone,
quelli che non sono così vincolati ottengono un
"monopolio legale" in attività nelle quali
altri siano stati vincolati in modo non necessario.
In un sistema di diritti privati di
proprietà qualsiasi termine contrattuale reciprocamente
pattuito è possibile, anche se non tutti sono
necessariamente sostenuti dalla sanzione del governo.
Nella misura in cui alcuni accordi contrattuali sono
proibiti, i diritti privati di proprietà sono negati.
[…]
Una formulazione analitica di
successo dei diritti privati di proprietà ha portato
alla spiegazione del metodo di direzione e coordinamento
delle risorse economiche in un sistema di proprietà
privata (ovvero un sistema capitalista di libera
impresa). Tale analisi si basa su preferenze convesse e
su due vincoli: il vincolo delle possibilità produttive
e il vincolo dello scambio di proprietà private,
esprimibile biblicamente con il "non rubare",
o matematicamente con la conservazione del valore di
scambio dei propri beni.
Affinché il coordinamento
decentralizzato della specializzazione produttiva
funzioni bene, coerentemente con il ben noto principio
dei vantaggi comparati, in una società con conoscenze
diffuse, le persone devono avere diritti di proprietà
sicuri e alienabili in risorse produttive e in prodotti
scambiabili a prezzi reciprocamente pattuibili a un
basso costo di negoziazione degli scambi. La capacità
del sistema di coordinare informazioni diffuse produce
un'accresciuta disponibilità dei beni valutati
maggiormente, così come di quelli che diventano meno
costosi da produrre. L'ammontare di diritti su beni che
un soggetto è disposto a scambiare, e dei quali sia
titolare di diritti privati di proprietà, è la misura
del valore; e tale ammontare non è equivalente a
un'uguale quantità di beni di cui non vi sia un
proprietario (per esempio, beni di proprietà
governativa). Non c'è presumibilmente dubbio alcuno che
i diritti di proprietà più forti hanno più valore dei
diritti più deboli, cioè che un venditore di un bene
con diritti di proprietà più deboli ne offrirebbe un
ammontare maggiore di quello offerto nel caso in cui i
diritti fossero più forti.
da:
S. Pejovich,
The Economics of
Property Rights: Toward a Theory of Comparative Systems,
Dordrecht, Kluwer, 1990, pp.38-9, p. 41, p. 65
(traduzione di A. Vannucci).
Il fallimento del sistema dei prezzi
nello spiegare alcuni
eventi non dovrebbe oscurare la sua capacità di
spiegare la maggior parte degli eventi. La pratica effettiva della
concorrenza di prezzo presuppone diritti di proprietà
sulle risorse e libertà contrattuale. Ogni restrizione
o interferenza con questi diritti ridurrebbe
l'estensione degli scambi, o l'efficienza
nell'allocazione delle risorse. I fattori che più
frequentemente interferiscono con l'efficacia della
concorrenza di prezzo sono i costi di transazione
positivi, l'attenuazione dei diritti di proprietà
privata, e il reddito non pecuniario.
I co |
