Guerra e costituzione: una riconsiderazione.

di Giuseppe de Vergottini

1) Il conflitto che è iniziato dopo l'attacco terroristico che ha sconvolto gli Stati Uniti e di riflesso il resto del mondo, con una reale incidenza "globale", apre una nuova fase nel modo di concepire i conflitti internazionali, nella definizione delle regole del diritto internazionale e del diritto costituzionale, nel valutare il significato della Alleanza Atlantica già egemonizzata dagli Stati Uniti che da questo momento assumono un ruolo ancora più dominante e incontrastato.
Molteplici sono i profili che attireranno l'interesse di chi si occupa dei temi concernenti la sicurezza, a livello interno e internazionale.

In primo luogo cambia l'approccio al rapporto pace/guerra.
Per anni accordi internazionali e testi costituzionali hanno impresso un impulso riduttivo al fenomeno bellico tentando di confinare le ipotesi di guerra lecita ai soli casi di reazione difensiva di fronte ad aggressioni e, ad un tempo, prevedendo un ruolo di moderazione degli organi delle Nazioni Unite cui veniva affidato il compito di autorizzare l'uso della forza armata. Tale indirizzo è stato sistematicamente smentito in più occasioni, sia in caso di conflitti regionali o di portata limitata, sia anche in caso di conflitti che indubbiamente hanno presentato rilevanza mondiale e che hanno visto la legittimazione di ipotesi di intervento armato per ragioni definite umanitarie e contestualmente lo scavalcamento del filtro preventivo della decisione delle Nazioni Unite. Il pensiero va alla campagna di guerra contro la Jugoslavia del 1999. Ma, cionostante, è certo che rimaneva pur sempre consolidato il criterio guida della marginalità della guerra per risolvere situazioni di grave crisi, dovendosi dare la precedenza all'impegno diretto a trovare soluzioni non cruente alle possibili controversie ed essendo considerato principio di diritto consuetudinario l'obbligo delle parti di una controversia internazionale di compiere ogni sforzo per trovare soluzioni consensuali a situazioni pregiudizievoli per il mantenimento della pace e della sicurezza ( ).
Rimaneva quindi dominante il principio del rifiuto o addirittura ripudio della guerra come strumento di politica internazionale e, ad un tempo, si insisteva sulla pace come valore caratterizzante gli ordinamenti democratici. Questo indirizzo, ad un tempo, aveva fatto recedere la concezione tradizionale della guerra come connaturata alla stessa nascita ed esistenza dello stato ( ) e modo ultimo e inevitabile di affrontare i rapporti fra stati, come ultima ratio regum ( ), I fatti del settembre 2001 hanno radicalmente mutato la situazione. Il valore sicurezza coincide oramai col valore "sopravvivenza" e finisce per prendere un netto sopravvento sul valore pace. Il fatto che ciò sia avvenuto negli Stati Uniti significherà una sicura ricaduta sugli ordinamenti dei paesi della Alleanza Atlantica e quindi su altri ordinamenti con una espansione davvero globalizzante. In pratica l'aver subito una terribile violenza sulla propria popolazione civile ha obbligato gli Stati Uniti a considerare la questione guerra in un modo sensibilmente diverso da come abitualmente si faceva pensando a conflitti fuori dal proprio territorio nazionale. Sotto la pressione emotiva dell'opinione pubblica il presidente ha abbandonato lo schema della reazione a un pericolo in un quadro di normalità costituzionale e ha annunciato l'introduzione di uno stato di mobilitazione parlando di guerra e adottando quindi misure di rafforzamento della sicurezza interna e limitative dei diritti civili (cfr. il recente USA Patriotic Act of 2001, adottato dal Congresso il 24 ottobre).
Dunque la guerra da regime del tutto innaturale a un ordinamento che dia la precedenza indiscussa al valore costituzionale della pace si avvia a divenire un regime accettabile e compatibile con gli altri valori fondanti dello stato liberaldemocratico. Da questo momento non ci sarà più bisogno di limitare la guerra ai casi in cui si ritenga di individuare i presupposti di una ingerenza umanitaria ma sarà possibile e lecito intraprendere una guerra a tempo indeterminato contro soggetti che praticano il terrorismo. Non solo, ma sarà addirittura possibile intraprendere guerre in via preventiva come ha già dichiarato il presidente americano. Se questo indirizzo si consoliderà muterà profondamente il diritto internazionale dei conflitti armati che sembrava essersi attestato sulla liceità della guerra strettamente difensiva, escludendo forme di prevenzione implicanti l'uso della forza armata.
Ma muterà anche il diritto costituzionale, come dimostra la approvazione il ;;;;;;;;;; ottobre della legge di "aiuto al controllo del terrorismo" da parte della Dieta giapponese che in tal modo ha emendato a tempo indeterminato la Legge sulle forze di autodifesa. Con questa legge il Giappone di fatto accantona il principio pacifista incluso nell'articolo 9 della costituzione del 1946, che insieme alla radicale e perpetua rinuncia alla guerra vietava la ricostituzione di forze armate, e dispone che le forze di autodifesa, ormai trasformate in un significativo apparato bellico, possano intervenire con una serie di attività, ausiliarie dell'uso diretto della forza armata ma chiaramente parte essenziale di ogni conflitto, che implicherebbero dunque la partecipazione alla guerra. E ciò addirittura fuori dal territorio nazionale per contrastare il terrorismo e andare in aiuto di chi avesse necessità di essere difeso. Altro dato sintomatico è offerto dalla previsione che l'intervento giapponese sarebbe deciso a discrezione del governo senza previa autorizzazione della Dieta.

In secondo luogo, di fronte alla emergenza riprende spazio incontrastato l'interesse nazionale alla sopravvivenza e quindi si conferma come dato naturale il ricorso ai rimedi possibili facendo appello ai mezzi utilizzabili valorizzando la sovranità dei singoli stati minacciati. Ad un tempo appaiono del tutto marginali e ininfluenti le soluzioni organizzative escogitate negli anni passati per proteggere la sicurezza. Le Nazioni Unite sono state sostanzialmente latitanti nel momento delle decisioni reattive adottate esclusivamente dal governo nordamericano. Inizialmente il Consiglio di Sicurezza e la Assemblea Generale si sono limitate a voti di condanna (12 settembre). In particolare la risoluzione 1368 (2001) del Consiglio di Sicurezza (12 settembre) menzionava la disponibilità a rispondere agli attacchi terroristici e confermava il diritto di autodifesa ma non autorizzava all'uso della forza. Successivamente il Consiglio ha adottato una articolata risoluzione, la 1373 (2001) del 28 settembre, che contiene tutta una serie di previsioni orientate a combattere e isolare il terrorismo, soprattutto impedendone il finanziamento, ma non si è occupato dell'urgente argomento dell'uso della forza armata in Afghanistan.
La NATO si è prontamente schierata dalla parte degli Stati Uniti dando una illimitata disponibilità ad assistere lo stato aggredito. In un primo momento, subito dopo l'11 settembre, il Consiglio Atlantico ha deciso di fare appello all'articolo 5 del trattato subordinando altre determinazioni alla verifica in concreto che l'attacco provenisse dall'esterno egli Stati Uniti (12 settembre). Successivamente si è raggiunta la convinzione che l'attacco provenisse effettivamente dall'esterno e quindi il Consiglio ha dichiarato l'applicabilità dell'articolo 5, stabilendo principi comuni da utilizzarsi dai membri per assistere l'aggredito. A questo punto, tuttavia, l'alleanza si è messa in stato di attesa delle scelte della potenza guida e in realtà solo alcuni membri hanno adottato decisioni unilaterali di intervento che sono state seguite da intese bilaterali con l'aggredito. Gli altri membri, fra cui l'Italia, hanno offerto una disponibilità di massima. Tuttavia ciò che emerge è che gli stati che hanno considerato prioritario per i loro interessi opporsi con la forza armata al terrorismo o in quanto direttamente sono stati aggrediti (gli USA) o in quanto si sono sentiti minacciati (Gran Bretagna, Germania, Francia, Australia, Canada) hanno deciso di muoversi da soli, lasciando sullo sfondo un generico impegno della NATO. In pratica dunque è la sovranità con i suoi attributi convenzionali che riprende quota mentre rimangono sullo sfondo i meccanismi istituzionali finalizzati alla tutela collettiva della sicurezza. Si assiste dunque a una incontestabile riconsiderazione del ruolo primario degli indirizzi ricollegabili alla valutazione degli interessi nazionali che gli stati intendano svolgere facendo ricorso a proprie decisioni e a una marginalizzazione del ruolo delle organizzazioni internazionali preposte alla tutela della pace e della sicurezza che assumono un potenziale ruolo collaterale/ausiliario e ad un tempo ratificano le decisioni statali. Ovviamente questa ripresa del principio di sovranità non riguarda tutti gli stati ma solo quelli che sono in grado di assumere un ruolo attivo sulla scena internazionale.

In terzo luogo quanto avvenuto ha ancora più evidenziato il ruolo dominante a livello mondiale e in seno alla Alleanza Atlantica degli Stati Uniti e l'incidenza che hanno e avranno le decisioni di tale potenza nell'influenzare le regole del diritto internazionale e, di riflesso, di quello interno sia nel nostro ordinamento che in quello degli altri stati europei. Occorre essere consapevoli che il concetto di guerra permanente contro il terrorismo internazionale e quello di guerra preventiva non solo faranno parte del diritto internazionale in corso di aggiornamento ma entreranno nel diritto interno modificando profondamente regole e dottrine, alterando molte delle nozioni che sembravano definitivamente assunte nel panorama del diritto costituzionale.




2) L'aggressione dell'11 settembre e la conseguente reazione americana ci hanno inizialmente messo di fronte a un caso di "guerra" contro un nemico indeterminato, costituito da una entità impersonale, denominata "terrorismo", che occasionalmente assumeva il volto di una persona considerata l'ispiratrore dell'atto aggressivo, e cioè il capo della rete terroristica al-Queda. Alla indeterminatezza del soggetto ostile si aggiungeva quella dell'ambito territoriale su cui lo stesso veniva localizzato. E in realtà l'indeterminatezza del soggetto e della sua localizzazione emerge con evidenza dal testo della joint resolution (Public Law 107-40 del 18 settembre) votata dal Congresso USA con cui lo stesso: "Autorizza il Presidente all'uso di ogni necessaria e appropriata forza contro quelle nazioni, organizzazioni e persone, che egli determini, che abbiano programmato, autorizzato, commesso o aiutato l'attacco terroristico intervenuto il 11 settembre 2001, o ospitato tali organizzazioni o persone, al fine di prevenire ogni altro futuro atto di terrorismo internazionale contro gli Stati Uniti da parte di tali nazioni, organizzazioni o persone".
Sembrava mancare, dunque, uno dei due termini di ogni rapporto bellico e cioè lo stato contro cui condurre la ostilità, anche se in realtà secondo il diritto degli Stati Uniti è possibile l'uso della forza armata contro gruppi armati che non siano identificabili con uno stato, e questo in contrasto con la Convenzione di Ginevra del 1949 che specifica la sua applicabilità a conflitti armati intercorrenti fra due o più "parti contraenti", cioè stati. Comunque resta il dato di fatto che secondo le regole di ingaggio deliberate dal Joint Chiefs of Staff nel 1994 i principi di diritto relativi ai conflitti armati vengono applicati "as a matter of national policy" anche a gruppi non riconducibili a stati. Dal punto di vista che qui interessa, tuttavia, il dato determinante che condizionava anche gli alleati, e quindi anche le eventuali determinazioni degli organi costituzionali italiani, stava nel fatto che l'atto del Congresso lasciava al presidente una illimitata discrezionalità nel determinare chi fosse il nemico, nemico che in base al gioco delle alleanze sarebbe diventato anche il nostro.
Questi cenni indicano la difficoltà di individuare inizialmente la esistenza di una guerra internazionale in senso proprio, nonostante l'esplicito ricorso al termine "guerra". Nulla escludeva però una successiva individuazione della responsabilità di stati ospitanti i terroristi o di stati che intendessero assumerne la difesa nel momento in cui fossero coinvolti in operazioni militari contro i terroristi. In tal caso, per gradi, si sarebbe passati da operazioni più propriamente di polizia internazionale a un vero e proprio conflitto bellico. Resta il fatto che, a parte le indeterminatezze iniziali, dopo l'inizio delle operazioni sul territorio afghano appariva chiaro che era l'Afghanistan stesso in quanto controllato dal regime filoterrorista dei talibani ad assumere la veste di "nemico" in senso proprio, e ciò anche se in aggiunta allo stato territoriale rimaneva pur sempre un nemico ubiquitario e di difficile individuazione costituito appunto dalle varie anime del terrorismo islamico. Si aggiunga, con riferimento alla minaccia di guerra preventiva fatta dal presidente degli Stati Uniti, che altri stati rientranti nell'elenco degli "stati canaglia" erano individuati come nemici possibili contro cui rivolgere il potenziale bellico americano.


3. A parte la complessità della situazione creatasi sotto il profilo del diritto internazionale, esistono profili di diritto costituzionale da valutarsi.
Alcuni di questi sono ormai noti di costituzionalisti. Infatti, qualora la prospettiva del conflitto rimanesse orientata, come appare oggi, verso azioni militari sul territorio di stati che in qualche modo siano corresponsabili dei terroristi l'eventualità che apparirebbe presentarsi per l'Italia consisterebbe nel mettere a disposizione basi militari o a inviare corpi armati all'estero. In tal caso, essendo stata resa operativa la clausola dell'articolo 5 del trattato NATO, l'Italia potrebbe essere interessata a misure di intervento individuali o collettive riconducibili a quanto consentito dall'articolo 51 dello Statuto delle Nazioni Unite. Da un punto di vista pratico ciò significherebbe la partecipazione ad iniziative con finalità difensiva per ripristinare la sicurezza nell'area nordatlantica (ma dopo il cambiamento unilaterale della missione della NATO deliberata dal Consiglio Atlantico del 23 e 24 aprile 1999 ) anche con l'uso della forza armata, seguite da informazione al Consiglio di Sicurezza e con loro termine ove lo stesso Consiglio di Sicurezza adottasse proprie misure necessarie per assicurare la pace internazionale e la sicurezza.
In tale eventualità l'alternativa appare essere quella fra iniziativa autonoma del Governo, con semplice informativa al Parlamento, e previa autorizzazione esplicita dello stesso. Al riguardo risulta che il Governo avrebbe già assicurato un preventivo passaggio parlamentare ma non è stato chiarito se in tale caso ci sarebbe una vera autorizzazione preventiva.
Sensibilmente diversa sarebbe la prospettiva ove la situazione internazionale degenerasse in un conflitto fra una coalizione occidentale imperniata sugli USA e sulla NATO, chiamata in aiuto dagli stessi USA, e un gruppo di stati intenzionati a fare quadrato attorno ai terroristi.
Un conflitto internazionale di tal genere richiederebbe evidentemente, ove ce ne fosse il tempo, una ben più ponderata valutazione da parte degli organi costituzionali, anche se l'appiglio dell'articolo 5 lascerebbe giuridicamente scarso margine al disimpegno.
In entrambi i casi, quindi, la collocazione dell'Italia in seno alla Alleanza comporterebbe dal punto di vista pratico una sorta di automatismo di intervento, conseguenza della prassi interpretativa dell' elasticissimo articolo 11, per cui trattati finalizzati al perseguimento della pace finiscono per essere attivabili anche se implicano l'uso della forza o addirittura la guerra.

La posizione degli organi costituzionali italiani, con riferimento alla situazione provocata dall'attacco terroristico dell'11 settembre, è quella tipica di uno stato che subisce evidenti limitazioni di sovranità sia in seguito alla assunzione del vincolo internazionale, nel caso rappresentato dalle clausole di impegno del trattato NATO, sia a causa della dominanza esercitata dalla potenza guida dell'Alleanza, che nel caso concreto ha un interesse del tutto preminente alla tutela di propri interessi, oltre che di quelli globali, essendo stata vittima diretta di una aggressione.
In questa situazione il ruolo del Governo è limitato alla decisione di intervenire nel quadro della determinazione assunta in seno al Consiglio Atlantico. Infatti la determinazione della esistenza della causa giustificante il conflitto è stata già assunta dagli organi della potenza guida, come pure soltanto la totale discrezionalità del presidente americano è stata in grado, e sarà in grado, di definire chi é e chi sarà il nemico di una guerra a tempo indeterminato. A sua volta il ruolo parlamentare finisce per essere recessivo rispetto a quello governativo e quindi si ripresenta la delicata questione del rispetto del principio desumibile dalla lettura dell'articolo 78 della Costituzione che implicherebbe la essenzialità della decisione parlamentare in caso di scelte concernenti i conflitti internazionali anche qualora non fosse praticabile, come la prassi dimostra in modo incontrovertibile, una fedele attuazione della disposizione che in modo del tutto antistorico richiede la solenne deliberazione dello stato di guerra. Proprio in conseguenza della constatazione di tale oggettiva situazione nei parlamenti contemporanei si è abbandonata la prospettiva della deliberazione preventiva e ci si è orientati verso il riconoscimento di una piena libertà di manovra all'esecutivo, confinando il ruolo parlamentare al vaglio critico dei propositi o delle azioni governative. E anche in Italia la prassi seguita in caso di invio di corpi militari all'estero in missioni di pace e nel caso delle azioni di guerra sul territorio jugoslavo ha visto il ricorso a procedure informative di fronte alle commissioni esteri e difesa delle due camere, lasciandosi cadere la richiesta di vere e proprie autorizzazioni preventive agli interventi. Il problema della ampiezza del sindacato parlamentare rimane comunque aperto. E ciò non solo in Italia, dove il ministro della difesa non ha sciolto il dilemma circa la semplice informazione alle camere o la vera e propria richiesta di autorizzazione preventiva in caso di seguito alla decisione del Consiglio Atlantico di attivare l'articolo 5 del trattato, inviando contingenti italiani in zona di operazioni. Ma anche, ad esempio, in Francia dove in occasione di analoghi dibattiti di fronte alle commissioni riunite esteri e difesa della Assemblea Nazionale si è lamentata la insufficiente consultazione preventiva del parlamento e si è richiesto un voto espresso preventivo all'invio di unità militari all'estero (9 ottobre).

4. A questo interrogativo riguardante le competenze e le procedure va aggiunto quello riguardante i diritti e più in particolare la stessa concezione della democrazia liberale.
La guerra, in genere, ha sempre implicato limitazioni ai diritti sia in via di fatto che in virtù della attivazione di leggi legate alla introduzione formale dello stato di guerra. Sotto questo profilo ritengo quindi che scarsa differenza vi sarebbe in caso di aggravarsi della situazione tra introduzione formale e non introduzione dello "stato di guerra".
Ciò non toglie che occorrerebbe riflettere sul problema della limitabilità dei diritti: quali sarebbero interessati e attraverso quali misure? Si pensi ai diritti riguardanti l'uso dei mezzi di informazione, nei cui confronti limiti sarebbero giustificati da ragioni di sicurezza, e similmente a quelli riguardanti la riservatezza, senza parlare delle limitazioni della libertà personale. E' abbastanza evidente che anche senza guerra in senso proprio le semplici misure di polizia per la prevenzione e repressione del terrorismo potrebbero far pendere la bilancia a favore delle limitazioni. Nella stessa direzione andrebbero interventi favorevoli a misure di polizia comportanti limitazioni della libertà di soggetti sospettati pur in assenza di preventive indagini e autorizzazioni della magistratura.
Questa linea di tendenza è del tutto evidente nella legislazione che gli Stati Uniti ed altri ordinamenti si stanno affrettando ad adottare per far fronte all'aumentato rischio causato dal terrorismo internazionale.
La recentissima legge approvata in via d'urgenza dal Congresso, conosciuta come USA Patriotic Act ha previsto misure relative alla prevenzione del terrorismo, soprattutto in materia di controllo dei finanziamenti e dei mezzi di comunicazione, rafforzando i poteri di indagine e le previsioni sanzionatorie. Ad un tempo la nuova legislazione pone problemi delicati quanto alla tutela dei diritti civili e apre la strada a critiche da parte delle diverse associazioni che non hanno mancato di segnalare il rischio di violazioni. Di fatto il Congresso non ha accettato misure quali la carta di identità con impronte digitali, né il divieto di ingresso generalizzato per sei mesi degli studenti stranieri, fra cui si erano celati gli attentatori dell'11 settembre, né la detenzione illimitata di immigrati privi di cittadinanza, né ha accettato un registro nazionale dei "non cittadini" per seguirne la presenza e gli spostamenti. Ma le norme prevedono l'obbligo per le banche e per i fornitori di servizi informatici di mettere a disposizione degli organi di polizia tutti i dati personali dei clienti senza che gli stessi ne siano informati, consentono amplissimi poteri di investigazione e intercettazione alla polizia nei confronti di presunti terroristi e fiancheggiatori, consentono la detenzione di polizia per sette giorni (cfr. al riguardo la sezione 412 della legge).
In Italia sono state adottate "Misure urgenti per reprimere e contrastare il finanziamento del terrorismo internazionale", con decreto-legge 12 ottobre 2001, n. 369, e "Disposizioni urgenti per contrastare il terrorismo internazionale", con decreto-legge 18 ottobre 2001, n. 374. Con questi provvedimenti vengono previste nuove fattispecie di reato per colpire associazioni con finalità di terrorismo internazionale e i fiancheggiatori di tali organizzazioni, si consentono investigazioni più penetranti tramite intercettazioni e varie forme di controlli sulle comunicazioni, con finalità preventive e in assenza dell'avvio di un procedimento penale, si consentono operazioni sotto copertura, si prevede la deroga al segreto d'ufficio. E' evidente lo sforzo di contenere le misure repressive del terrorismo internazionale nel quadro della legalità costituzionale, evitando quindi di andare verso misure derogatorie che possano riesumare polemiche circa normative di eccezione. Ma è altrettanto evidente che una eventuale aggravarsi della minaccia terroristica, che conduca l'opinione pubblica a ragionare non più in termini di sicurezza ma di sopravvivenza, renderebbe arduo mantenere la disciplina normativa nell'ambito di un rispetto rigoroso della legalità costituzionale da un punto di vista sostanziale. Il pensiero va inevitabilmente alle vicende legate al terrorismo interno, al decreto-legge del 15 dicembre 1979, n. 625, contenente "Misure urgenti per la tutela dell'ordine democratico e la sicurezza pubblica" , all'imbarazzo della Corte Costituzionale nell'affrontare il tema della legislazione di emergenza (sentenze nn. 87/1976, 88/1976, 29/1979, 15/1982) e al suo ammonimento circa la necessità di limitare nel tempo le disposizioni di carattere eccezionale.
L'argomento del ricorso a normative di eccezione sospensive o limitative di diritti è ben noto, pur non essendo mai stato trattato in modo soddisfacente, e è stato di solito risolto in modo drastico considerando che non esiste in costituzione una clausola che abiliti gli organi costituzionali ad adottare misure di tal genere per le emergenze interne, quali possono essere quelle legate al terrorismo, che nel caso odierno è tuttavia caratterizzato dalla sua radice internazionale. E in realtà è vero che la Costituzione attuale è sguarnita di previsioni su tali emergenze. Ma a titolo orientativo vorrei ricordare che anche senza riaprire la discussione sul vigore o meno della legislazione prerepubblicana in tema di sicurezza interna e internazionale, esistono leggi più vicine a noi che hanno autorizzato trattati in tema di diritti dell'uomo che esplicitamente giustificano limitazioni.
Una fonte di rango legislativo, la legge 4 agosto 1955, n. 848, ha autorizzato la ratifica ed esecuzione della Convenzione europea dei diritti dell'uomo del 4 novembre 1950, che prevede l'esercizio di poteri di emergenza all'interno di uno stato membro del Consiglio d'Europa, con conseguente deroga alla garanzia dei diritti di libertà "in caso di guerra o di altro pericolo pubblico", come pure l'adozione di "misure necessarie in una società democratica per la sicurezza nazionale, l'integrità territoriale o l'ordine pubblico" (artt. 10 e 11). Similmente la legge 25 ottobre 1977, n. 881 ha autorizzato la ratifica ed esecuzione del Patto internazionale sui diritti civili e politici del 6 dicembre 1966 che consente deroghe "in caso di pericolo pubblico eccezionale" (art.4). Queste clausole sono state già tenute presenti dal legislatore britannico nell' aggiornare la normativa antiterrorismo (cfr. il Terrorism Act 2000).
Pertanto, sulla base di tali previsioni letterali, una grave situazione di emergenza nell'ordinamento italiano potrebbe comportare sospensioni della costituzione in caso di guerra e anche in caso di pericoli manifestatisi per l'ordinamento costituzionale al suo interno, restando pur sempre sullo sfondo l'aggancio di tale normativa legislativa al solo art. 11 della costituzione e non a norme costituzionali ad hoc che non esistono.
Non può non notarsi, tuttavia, cheuna stretta interpretazione di tali clausole, che sono legge dello stato, manterrebbe come inderogabile la garanzia del solo diritto alla vita, con divieto di tortura, di trattamento inumano, della schiavitù, mentre in linea teorica l'ambito dei diritti limitabili risulterebbe potenzialmente sconfinato.

5. Infine l'ultimo interrogativo può riguardare la cornice stessa della forma di governo democratico-liberale. La guerra anomala che sta iniziando, come già rilevato, riguarda organizzazioni e persone "coperte" che agiscono nella clandestinità. La loro individuazione ed eliminazione implica il "segreto" come arma efficace di contrasto. Tale inevitabile esigenza esclude la "pubblicità" che é il principio cardine della democrazia contemporanea. La nostra convivenza si basa sulla fiducia verso un potere che deve essere "responsabile" e che per essere tale deve agire in modo "conoscibile" e criticabile e quindi pubblico.
Anche a questo riguardo, quindi, la prospettiva é estremamente incerta e rischiosa e sarà problematico trovare un consenso su quale debba essere, se la situazione precipitasse, l'equilibrio fra ovvie esigenze di sopravvivenza ai colpi del terrorismo -e quindi ricorrendo a una risposta efficace e pertanto con molta probabilità non sempre conoscibile e valutabile dall'opinione pubblica e dal parlamento - e altrettanto essenziale esigenza dei cittadini di condividere scelte così gravi.

6. Come provvisoria conclusione di riflessioni che meriteranno ben più ponderato approfondimento può sottolinearsi come la tendenza di alcuni stati a riappropriarsi senza remore del diritto a promuovere guerra stia affermandosi con prepotenza. Tale situazione è contestuale alla accertata paralisi del ruolo delle Nazioni Unite come titolari del diritto di abilitare all'uso della fora armata o di esercitare credibilmente mezzi di prevenzione e repressione di conflitti ed è stata agevolata dalla cessazione di una situazione di bilanciamento fra blocchi contrapposti che aveva temporaneamente operato come dissuasione allo scatenarsi di conflitti di portata globale (per ricorrere a un termine ormai abusato) ma che non aveva certo escluso lo stillicidio di conflitti di portata limitata.
In pratica l'esperienza recente ci ha mostrato dapprima la derogabilità al divieto di guerra internazionale dove fosse adducibile una giustificazione "umanitaria". Si è quindi sostenuto, in contrasto con quanto deciso dalla Corte internazionale di giustizia nel noto caso del Nicaragua ( ) la ammissibilità del ricorso all'uso della forza armata contro stati che violassero diritti essenziali , distinguendosi i sostenitori di tale tesi fra chi considerava doveroso l'intervento o soltanto facoltativo, e giungendosi a prospettare la formazione di una consuetudine internazionale in tal senso. Tale tesi è stata sottoposta a critiche ma non è da escludersi che nel tempo l'ingerenza umanitaria tramite l'uso della violenza bellica non si consolidi. A questo punto rimane aperto il dibattito circa la recepibilità di una tale consuetudine nell'ordinamento giuridico italiano, dovendosi ricordare come si sia già dubitato della compatibilità con la nostra costituzione ( ).
Dopo lo strappo della guerra che diviene lecita perché giustificata da ragioni umanitarie la attuale esperienza ci pone di fronte alla guerra lecita perché finalizzata a contrastare il terrorismo internazionale, dandosi una interpretazione estensiva del diritto di autodifesa assicurato dal diritto internazionale consuetudinario e pattizio

NOTE

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1) Sulla liceità della sola guerra difensiva nel quadro dei principi delle NU



Con riferimento all'ordinamento italiano cfr.: A. Curti Gialdino, voce Guerra (dir. internaz.), in Enciclopedia del diritto, XIX, p. 849 ss.; A. Giardina, Art. 78, G. Branca (a cura di), Commentario della Costituzione, Bologna - Roma, 1979, p. 103; Forlati Picchio, Rapporti Nato - Nazioni Unite e costituzione italiana: profili giuridici, in Barié (a cura di ), L'alleanza occidentale, Bologna, 1988, parr 7 - 13;

L. Carlassare, Costituzione italiana e partecipazione a operazioni militari, in N. Ronzitti (a cura di ), Nato, conflitto in Kosovo e costituzione italiana, Milano, 2000, p. 158 ss.;


2) Il principio consuetudinario è riconosciuto nella sentenza della Corte internazionale di giustizia nel caso Attività militari e paramilitari in e contro il Nicaragua, in International Court of Justice, Reports of Judgements , Advisory Opinions and Ordres, 1986, p. 145. Sulla prevenzione dei conflitti cfr. I. Detter, The Law of War, 2 ed, Cambridge, 2000, p. 434 ss.. e i contributi recentemente pubblicati in Affari esteri, 132, ottobre 2001, p. 799 ss. e, tra gli altri, H.Gross Espiell, La prevenzione dei conflitti e le Nazioni Unite, ivi, p. 808 ss..



2) Ch: Tilly, Sulla formazione dello stato in Europa, in Idem (a cura di ), La formazione degli stati nazionali in Europa occidentale, Bologna, 1984, p. 44.

3) Si veda la sintesi storica di A. Predieri, La guerra, il nemico, l'amico, il partigiano. Ernst Juenger e Carl Schmitt, Firenze, 1999, p. 9 ss.. Ancora oggi "la guerra non è per nulla espunta dall'universo del possibile della politica", soltanto è in linea di fatto riservata agli stati che perseguono una politica di tutela prioritaria dei loro interessi nazionali e hanno oggettivamente i mezzi per imporsi. Cfr. in tal senso C. Galli, Ripensare la guerra. Evoluzione dello stato e della strumentalità della forza militare, in C. Jean (a cura di), Morte e riscoperta dello stato-nazione, Milano, 1991, p. 111 ss..


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1) La opinione secondo cui alla democrazia costituzionale è connaturale la pace è ricorrente. Si confronti la classica visione di C.J. Friedrich, Governo costituzionale e democrazia (trad.it.), Vicenza, 1963, p. 125.
Ma altri ha notato da tempo che tale equazione non è sempre verificabile. Cfr. Barthélémy, Démocratie et politique étrangère, Paris, 1917, p. 258; Bryce, Modern Democracies, II, New York, 1921, p. 562:

2) Secondo l'opinione consolidata a livello internazionale non sarebbe ammessa la prevenzione mediante il ricorso alla forza armata



1) La prassi costituzionale giapponese aveva già visto la utilizzazione delle forze di autodifesa in missioni di pace all'estero ed erano state presentate iniziative dirette a revisionare l'articolo 9 per rimuovere il divieto di costituire nuovamente le forze armate. Cfr. T. Yamauchi, Constitutional Pacifism: Principle, Reality, and Perspective, in Y. Higuchi (a cura di ), Five Decades of Constitutionalism in Japanese Society, Univeristy of Tokio Press, 2001, p. 27 ss.


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1) E' appena il caso di ricordare come una vastissima letteratura, soprattutto condizionata dalla osservazione dei processi di riduzione di alcuni profili dei poteri statali al fine di consentire la messa in opera della Unione Europea, abbia teorizzato il superamento del concetto di sovranità. Tale generalizzazione è del tutto infondata e l'esperienza della lotta al terrorismo internazionale fa comprendere come il ruolo delle sovranità territoriali rimanga determinante. Ovviamente, fra i diversi stati che si definiscono sovrani e che affermano di volersi opporre a tale realtà emergono sovranità attivate e sovranità solo potenziali, quiescenti o meramente nominali. E, inoltre, è evidente la differenza di capacità di ogni stato fra contrasto alla aggressione all'interno dell'ordine statale e contrasto a livello internazionale. Ma questo è un altro aspetto del complesso problema. Sulla crisi della sovranità, intesa come potere all'interno dell'ordinamento statale, cfr

Sulla crisi della sovranità nel suo profilo interstatale e per la sua riferibilità alle sole superpotenze, in carenza di una autorità a livello mondiale che sia in grado di imporre il dominio di valori universali, cfr.: G.F. Pasquino, Nuove sfide alla sovranità: chi s'è perso lo scettro?, in Democrazia e diritto, 6, 1988, pp. 44 ss. e 57; A. Baldassarre, La sovranità dal cielo alla terra, in AA.VV., Metamorfosi della sovranità. Fra stato nazionale e ordinamenti giuridici mondiali, Pisa, 1999, p.77 ss.. Per una valutazione realistica del regime delle diverse sovranità statali nel quadro dell'equilibrio internazionale è ancora di grande interesse l'analisi di G.F. Miglio, La "sovranità limitata", in C. Jean (a cura di ), Il pensiero strategico, Milano, 1985, p.381 ss.. Sul ruolo egemonizzante in seno alla alleanza atlantica degli USA e sul condizionamento della sovranità italiana, cfr. C. Jean, Stato e sicurezza, in Idem (a cura di ), Morte e riscoperta dello stato-nazione, cit., p. 120 ss..





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1) la determinazione di reagire all'attacco subito sul proprio territorio e sulla propria popolazione ha fatto venir meno qualsiasi remora a un uso senza limiti del potenziale bellico statunitense e ciò finisce per accentuare la dominanza degli USA sugli alleati. Cfr. le riflessioni in tal senso di R. Menotti, Gli Stati Uniti e la sicurezza perduta, in Quaderni speciali di Limes, La guerra del terrore, supplemento al n. 4/2001, p. 61

Sulla esistenza attuale di una sola superpotenza di rilevanza planetaria, che tuttavia non esclude la presenza di varie potenze "regionali" che in vario modo possono contestare l'egemonia globale degli USA, cfr. S. Huntington, The Lonely Superpower, in Foreign Affairs, 78, 1999, p. 2 ss..
La prevalenza degli Usa in seno alla Alleanza Atlantica dà a una organizzazione confederativa quale è la NATO una connotazione che viene definita da D. Zolo, Chi dice umanità. Guerra, diritto, ordine globale, Torino, 2000, p. 60, quale "federalismo egemonico".

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1) In seguito alla definizione del nuovo "concetto strategico" della alleanza deciso dal vertice di Washington dell'aprile 1999, "Qualunque attacco armato al territorio degli alleati, da qualunque direzione, sarà considerato come un caso previsto dagli articoli 5 e 6 del trattato". Si specifica poi che fra i rischi di attacco sono inclusi quelli terroristici. Cfr. F. Fubini, Sopravviverà la Nato alla guerra del terrore?, in Quaderni speciali di Limes, cit., p. 34 ss.


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1) Sul riferimento all'articolo 11 per giustificare l'attivazione delle clausole dei trattati in tema di sicurezza collettiva, cfr.


2) Sulla inutilizzabilità dell'articolo 78

Sul superamento della clausola dell'articolo 78 nei casi in cui l'Italia ha partecipato alla guerra del golfo e a quella del Kosovo, cfr.: V. Lippolis, La crisi del Golfo Persico in parlamento: le problematiche della guerra e le missioni all'estero, in Giurisprudenza costituzionale, 1991, p. 1736 ss..; G. Motzo, Costituzione e guerra giusta alla periferia dell'impero, in Quaderni costituzionali, 1996, p. 376; F. Vari, La "vecchia" costituzione e la "nuova" guerra: breve analisi della crisi del Kosovo, in M. Dogliani e S. Sicardi, Diritti umani e uso della forza,. Profili di diritto costituzionale interno e internazionale, Torino, 1999, p. 132 ss..


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1) Sul ruolo della attività ispettiva e autorizzatoria del parlamento con riferimento all'invio di corpi armati all'estero in missioni di pace

G. de Vergottini, Riflessioni sulle competenze costituzionali in tema di difesa, in AA.VV., Scritti giuridici in onore di S. Cassarino, I, Padova, 2001, p. 561 ss.



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1) Sull'assenza di una clausola abilitante alla introduzione di regimi di emergenza interna



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Nella dottrina internazionalista cfr. : I. Detter, The Law o War, cit., p. 162




La sentenza relativa all'intervento nordamericano in Nicaragua ha escluso che motivazioni umanitarie potessero giustificare l'uso della forza




1) La giustificazione umanitaria dell'intervento italiano in Kosovo in seno alla Nato è stata ampiamente criticata in dottrina. Oggetto di attenzione è stata la questione della formazione di una consuetudine abilitante o imponente l'intervento armato per ragioni umanitarie. L'opinione di chi si è occupato della vicenda è generalmente contraria al formarsi della consuetudine. Ovviamente ciò non impedirebbe tale affermazione ove in futuro risultasse che la comunità internazionale è disposta ad accettare il consolidarsi di una nuova regola in tal senso. Contro l''attuale esistenza della consuetudine, cfr.: N. Ronzitti, Uso della forza e intervento di umanità, in Idem (a cura di ), Nato, conflitto in Kosovo, cit., p. 7 ss.; P. Picone, La "guerra del Kosovo" e il diritto internazionale generale, in Rivista di diritto internazioanle, 2, 2000, p.330 ss..

L. Carlassare ha notato che anche qualora la consuetudine esistesse essa non potrebbe porsi in contrasto con principi fondamentali della costituzione quali il divieto della guerra che non sia quella difensiva: cfr. L. Carlassare, Costituzione italiana, cit., p. 171 ss.. Adesivamente, v. C. Pinelli,Argomenti e posizioni nel dibattito dei costituzionalisti sulla guerra in Kosovo, ivi, p. 196 ss..