Marco Minghetti e le sue opere

Alle origini della partitocrazia

Luigi Compagna*

A centoventi anni dalla prima edizione, I partiti politici e l'ingerenza loro nella giustizia e nell'amministrazione (Zanichelli, Bologna, 1881) meritano una rilettura. Della Destra Minghetti era stato l'ultimo Presidente del Consiglio, ma fu grazie a I partiti che si percepì in Europa come e perché la stagione di quella Destra fosse ormai esaurita. Il libro dimostrava quanto certe trasformazioni ci fossero state e fossero state profonde, ma anche fossero esagerati certi timori (sulla fine della libertà parlamentare, sul potere dittatoriale delle cosiddette macchine di partito, sul carattere "plebiscitario" del liberalismo organizzato e via dicendo).
Minghetti faceva oggetto delle sue riflessioni di politica costituzionale le nuove realtà dei partiti. Ma sottolineava parimenti l'attitudine del vecchio Stato liberale a non farsene travolgere, ma anzi a farsi sempre più Stato e sempre più liberale. Nonostante i partiti, o magari proprio grazie ai partiti, avevano potuto radicarsi in occidente la centralità dei parlamenti, i compromessi all'interno di essi, la continuità delle classi dirigenti più salde (tradizionali o rivoluzionarie che fossero).
Libro concepito e realizzato al modo di un "classico" della storia del pensiero politico, quello di Minghetti aveva preso avvio da un "fatto personale". Francesco De Sanctis aveva denunciato argomenti e toni offensivi del Parlamento in un discorso del "trasformista" Minghetti del gennaio del 1880 e Minghetti ritenne doveroso replicargli. Come si addice alla trattazione di un fatto personale, secondo la sua replica si svolse tutta e soltanto sul piano generale dell'analisi politica e dell'indagine storiografica.
Forse anche per questo, nella Commemorazione, fatta insieme a Ruggero Bonghi nel 1887, Francesco Crispi ebbe a definire Minghetti "il più nobile cavaliere del Parlamento italiano". Ed è difficile ancor oggi sfuggire al peso di tale definizione, nel ricostruire la stagione e l'occasione in cui nel 1881 apparvero I partiti politici e la ingerenza loro nella giustizia e nell'amministrazione. 
"Questo libro - si legge nella sua Prefazione - ebbe origine da un fatto che in linguaggio parlamentare chiamasi fatto personale; poiché taluni giudicarono che in un discorso pubblico da me tenuto a Napoli l'8 gennaio 1880 vi fosse offesa alle prerogative del Parlamento. Laonde a me parve necessario di spiegare più chiaramente i miei concetti, e di mostrare che lungi dal voler menomare il prestigio delle nostre istituzioni, io ero sollecito di preservarle da ogni corruzione. E non avendo potuto farlo colla parola viva dinanzi ai deputati nella Camera, pensai di supplirvi collo scritto. Che se mi mosse un sentimento di legittima difesa, pure ho cercato di serbarmi nei limiti della massima temperanza; e se il lettore trovasse ciò nonostante qualche traccia di pungente o di amaro, sappia che ciò è contrario ad ogni mia intenzione. Quello che ho dovuto fare per necessità si è di soffermarmi alquanto lungamente sul fatto personale. Ma pigliando quinci le mosse, ho inteso principalmente di esaminare un quesito generale dei più importanti e dei più ardui nelle scienze politiche: tanto più arduo in quanto che solo ora comincia ad essere studiato, ma nei più cospicui trattati di Diritto costituzionale non se ne trova quasi menzione.
Il problema è il seguente: - In qual modo si possa assicurare la imparzialità nella giustizia e nell'amministrazione sotto un governo di partito - giovi dichiararlo più distintamente. Il Governo costituzionale, e più ancora il governo parlamentare, quale oggi prevale agli altri in molte parti dell'Europa e dell'America con varie forme, è sempre un governo di partito. Esso come ogni umana cosa ha pregi e difetti che gli sono inerenti, e per l'indole sua stessa inevitabili, quand'anche il partito che governa si tenga strettamente nella cerchia dell'azione politica. Ma ogni partito tende naturalmente ad uscirne e ad esercitare un'ingerenza indebita nella giustizia e nell'amministrazione, e ciò al fine di conservare e di estendere la sua propria potenza. Gli effetti che da questa indebita ingerenza derivano sono gravissimi, e producono perturbazioni e iattura ai diritti e agli interessi dei cittadini che le istituzioni libere sarebbero invece destinate a tutelare".

L'orizzonte di Minghetti nei I partiti è ben più ampio, come si vede, di quel profilo della giustizia dell'amministrazione, che il suo discorso di Napoli del gennaio aveva tracciato e che sarebbe stato poi sviluppato a Bergamo il 7 maggio da un discorso di Silvio Spaventa, destinato a diventar più famoso di quello di Minghetti a Napoli, proprio perché, appunto, più circoscritto. Ma non si tratta soltanto di un orizzonte più ampio.
Evocata da Minghetti e recepita da Spaventa, la giustizia dell'amministrazione era un tema di assai più facile acquisizione intellettuale e politica rispetto a quello dei partiti e dell'ingerenza loro. Sia in Italia, sia in Europa, sia nella comparazione fra sistemi americani ed europei, di un diritto naturale dei partiti a farsi diritto costituzionale il liberalismo del secolo XIX stentava a trovare la consapevolezza e la determinazione fatte valer su questo terreno dal costituzionalismo di Hume e di Burke nel secolo XVIII. 
Tocqueville, certo, aveva considerato i partiti "un male dei governi liberi" e guardato ai "grandi partiti" rispetto ai "piccoli partiti" con lo stesso occhio col quale Hume e più ancora Burke avevano contrapposto i partiti alle fazioni. Lo avrebbe riscontrato Nicola Matteucci in un lavoro del '68 nel primo numero de "Il Pensiero Politico" specificamente dedicato a questi aspetti del pensiero di Tocqueville. Ma non c'è dubbio che nel 1881 I partiti di Minghetti andassero assai più avanti di Tocqueville, cioè più indietro, nel tempo: ad incontrare proprio il costituzionalismo britannico del secolo precedente nelle sue più profonde ed incisive intuizioni. Burkeana, oltre che esplicitamente antirousseauiana, la sua definizione del partito: "una spontanea unione di uomini che si adoperano a conseguire il fine del bene generale qual è da loro inteso, e con mezzi legittimi". Burkeana, dettata da empirismo non volgare, anche la sua preoccupazione di "indebite ingerenze" in grado di manifestarsi "là dove il reggimento costituzionale non si svolse storicamente per una serie lunga e non interrotta di ampliazioni e di adattamenti, ma successe di subito a un reggimento assoluto, sia che lo Statuto venga ottriato dal Principe stesso o strappato da impeto popolare". Burkeano il riconoscimento di una connessione fra partiticità e vitalità delle tradizioni politiche: "laonde non bisogna credere, come certe anime timide, che i partiti politici siano una debolezza, malattia nello Stato moderno: imperocché sono al contrario segno di vita, sana e forte. Il non appartenere ad alcun partito non è virtù del cittadino, e il dire di uno statista che è estraneo ai partiti non è lode ma biasimo".
Certo, in Italia, a differenza che in Gran Bretagna, come era chiaro a Minghetti, la questione dei partiti era ancora impregnata di valori, scelte, problemi, riconducibili alla rivoluzione nazionale. Parlamentari, extra-parlamentari, anti-parlamentari, i partiti esistenti eran difficilmente accreditabili nel nostro paese come i migliori strumenti per governare la costituzione: alcuni sarebbero potuti apparire cavallo di Troia delle forze anti-sistema; altri di ciò ne avrebbero potuto approfittare per teorizzare e praticare eccessi di "ingerenza". La ricerca di "onorevoli connessioni" fra loro recava in sé il rischio di contaminazioni incestuose, stante la gracilità dello Stato liberale e la precarietà degli stessi soggetti politici. 
Minghetti non è che neghi, o sottovaluti, tutto questo. Ma alla questione dei partiti, almeno dal punto di vista della "scienza politica", non intende affatto rinunciare. "La questione - per lui, come piace constatare a Paolo Pombeni - di che cosa siano o debbano essere i partiti è una questione del sistema politico liberale in quanto tale e non di componenti isolate". Non gli mancava consapevolezza di come, quanto, perché fosse arduo trasferire nell'Italia del 1876-'81 la Gran Bretagna dei governi Walpole. Neanche in Gran Bretagna, del resto, gli "old whigs" di burkeana memoria potevan ormai più ergersi a garanti della "costituzione", intesa nel senso di "country-tradition".
La politica in Europa, aveva compreso Minghetti, per esser politica liberale, nella seconda metà del XIX secolo, doveva farsi carico di giustificare se stessa da sola, non potendosi più supporre che questa giustificazione fosse qualcosa di percepibile da tutta la comunità nazionale: in Gran Bretagna in forza della "Glorious Revolution" del 1688, in Italia in forza della proclamazione del Regno del 1861. Nel 1848 si era avvertita, per un verso, una fortissima inattesa ed inedita dimensione extraparlamentare della politica e, per altro verso, l'emergere di un conservatorismo politico, ben diverso da quello dei vecchi "court-parties", cioè delle solidarietà istituzionali delle antiche classi dirigenti. 
Per diventare, o ridiventare, strutture naturali della politica nazionale, gli stessi partiti inglesi si ridisegnano, si rimescolano, si ridefiniscono, in una stagione segnata da una sequenza di riforme elettorali (1832, 1867, 1884/5), non priva di implicazioni di teoria politica sul loro ruolo, ambito, limite6 . Fin dai primi anni cinquanta, grazie all'aver potuto far conoscenza a Londra di Palmerston, Gladstone, Russel, il citoyen d'Europa Minghetti si sente partecipe di questi decisivi passaggi della "scienza politica". 
Nella storia del costituzionalismo italiano, Minghetti ed Arcoleo rimarranno fra i pochi (insieme ai Balbo e ai D'Azeglio, prima di loro, non certo ai Mosca e agli Orlando, dopo di loro) a considerare i partiti politici come il maggior elemento di originalità e ad un tempo di classicità del modello costituzionale inglese e, quindi, fra i pochi ad esser a loro modo nel loro tempo scienziati della politica. Si pensi alla definizione di "scienza della politica" avanzata da Gaetano Arangio-Ruiz nella prefazione alla sua storia costituzionale italiana del 1898, dove si parla di lavoro "diretto a trarre dai fatti storici l'ammaestramento per i suoi giudizi, per le proposte di riforma da apportare alle leggi ed alle istituzioni, al fin di eliminare i mali, di far più rifulgere i pregi" 
Il che è per l'appunto quanto Minghetti faceva nel 1881. La sua terapia seguiva una triplice direzione: diminuire le attribuzioni dell'amministrazione, lasciando ampio margine alla libertà individuale ed alla iniziativa privata; decentrare l'amministrazione, in modo che essa fosse compiuta localmente o da enti autonomi; infine, ammettere i ricorsi contro l'amministrazione stessa, da giudicarsi e risolversi in una sede giurisdizionale indipendente, una sorta di tribunale amministrativo supremo sul modello austro-ungarico. Egli giungeva così a far intravvedere e sentire operante, con la cautela di non pervenire mai a definirlo, un vitale nesso tra Amministrazione e Costituzione. Entrambe, ovviamente, a lettere maiuscole.Il che si doveva fare per tener conto, senza farsene "ricattare", del fatto storico della rivoluzione nazionale italiana, che aveva appena abbandonato gli assetti assolutistici per introdurre forme di governo rappresentativo.
"Questa transizione, però, non era stata senza difficoltà, rilevava tre anni fa un politologo come Carlo Guanieri, nell'Introduzione alla più recente edizione italiana de I partiti, apparsa nel gennaio del 1997 per iniziativa di Società Aperta, undici anni dopo gli Scritti Politici, curati da Raffaella Gherardi. I nuovi ordinamenti avevano dovuto non solo superare l'opposizione di coloro che si sentivano legati ai passati regimi, ma soprattutto confrontarsi con istituzioni, come l'amministrazione, create e sviluppate dai regimi assoluti. Si trattava di un compito estremamente delicato, anche perché, secondo la tradizione prevalente in Europa continentale, anche la giustizia, benché con i suoi caratteri specifici, era collocata all'interno degli apparati amministrativi" .
Sicchè, proprio il tema della "giustizia nell'amministrazione" - minghettiano, spaventiano, della Destra storica italiana (seppur poi la Quarta Sezione del Consiglio di Stato avrebbe visto la luce in tempi successivi, col governo Crispi) - esigeva un nuovo raccordo fra Amministrazione e Costituzione: perché l'una non fosse né potesse sentirsi "corpo separato" rispetto all'altra. Accanto al saggio di Minghetti, il 1881 registrava, con lo stesso timbro, pure quello di Giorgio Arcoleo, Il Gabinetto nei governi parlamentari, che faceva anch'esso rientrare a pieno titolo i partiti nella dinamica della forma di governo. 
I libri di Minghetti e di Arcoleo reinserivano il costituzionalismo di Burke nella Gran Bretagna del secolo XIX, riconnettendo al volto dei partiti il volto di quella peculiare istituzione politica che ormai, alla fine dell'ottocento, improntava di sé tutto il sistema inglese: il Gabinetto. All'Inghilterra dei partiti, quella di Gladstone e Disraeli, radicatasi un secolo e mezzo dopo quella di Walpole e Bolingbroke, l'anziano statista bolognese e il giovane studioso siciliano erano arrivati grazie ad una intensissima e appassionata consuetudine con la dottrina tedesca, attingendo a Blüntschli (tradotto a Napoli negli anni settanta), a Röhmer, a Gneist (Arcoleo anche a Laband).
Se si prende come termine a quo la sconfitta elettorale subita da un governo in carica (quello del duca di Wellington nel 1830) e come termine ad quem l'instaurarsi definitivo e generalizzato di un tipo di lotta politica che facesse del risultato elettorale il cardine del sistema (come dalla metà degli anni '80), la vicenda politica e costituzionale britannica offre uno sviluppo sempre più costituzionale dei partiti e sempre più partitico della Costituzione. Si assiste ad una sempre più accentuata rivalutazione dell'esecutivo, come momento squisitamente politico del government, già affiorato nel precedente costituzionalismo liberale ed ora lucidamente descritto dai classici Elements of Politics di Henry Sidgwick del 1891 (che sarebbe davvero ingiusto ed ingeneroso non vedere largamente e non in superficie anticipati dieci anni prima dai libri di Minghetti su I partiti e di Arcoleo su Il Gabinetto).
Perfino in Inghilterra al principio degli anni '40 la realtà dei due partiti storici sembravano più un portato della tradizione ideale che un effettivo dato politico ed organizzativo. In Parlamento l'instabilità delle appartenenze era la regola. Gli stessi Gladstone e Disraeli, prima di divenire simboli di liberalismo aperto il primo e di conservatorismo popolare l'altro, avevano vissuto appartenenze diverse ed incerte. Fra il '48 e gli anni '70 in Europa l'irrompere in politica di "nouvelles couches", per usare la fatidica espressione di Gambetta11, non aveva risparmiato l'Inghilterra, i suoi partiti, il suo parlamentarismo, la sua società.
Se esiste un sistema costituzionale europeo, nel senso in cui ne parla Paolo Pombeni, esso implica per i partiti politici "l'assegnazione di un ruolo preciso e definito alla loro azione ed il consenso su una loro funzione certamente positiva". Dalla legittimità di una libertà delle opinioni si deve dedurre la legittimità di una loro istituzionalizzazione permanente. Almeno due capitoli, il ventottesimo ed il ventinovesimo (intitolato Parties and party government), degli Elements di Sidgwick del 1891 avrebbero già potuto leggersi sui libri di Minghetti e Arcoleo del 1881. 
"Il concetto del Gabinetto in Inghilterra - si legge in una pagina de I partiti di Minghetti, che si direbbe scritta a quattro mani con l'Arcoleo de Il Gabinetto - fu opera lenta, e ognor progressiva durante due secoli. Come ben osserva il Gladstone: la teoria del governo misto e dei tre poteri, trasmessaci dagli antichi e soprattutto da Cicerone è troppo fredda e cruda, né corrisponde all'indole della costituzione inglese, mancandovi un elemento conciliatore, una specie di organo di compensazione, che mantenga in bilancia le forze politiche, le coordini fra loro, e le indirizzi ai fini del civile consorzio....Il gabinetto è forse la più singolare creazione del mondo politico nei tempi moderni, non per la sua dignità, ma per la sua sottigliezza, elasticità e varietà, ed apparisce come il complemento di un intero sistema: sul quale sembra poter sfidare tutti i pericoli anche nelle età future, né a tale scopo altro richiede che una perfetta lealtà, e una discreta intelligenza in coloro che lo adoperano. Questa istituzione che ha tanta parte nella vita politica inglese, agisce per tacito consenso, senza che la legge scritta o la costituzione contengano pur un verso che determini le sue relazioni col monarca, col parlamento e colla nazione, né tengono le relazioni dei suoi membri fra loro e col loro capo. Essa non fu il portato di un'idea preconcetta, né l'attuazione di un disegno filosofico o di un principio astratto; ma l'azione lenta di forze invisibili gli diede la struttura che il mondo oggi ammira. Crebbe senza rumore, e si può dire di essa quel che il poeta dice del tempio di Gerusalemme: non risuonarono acciai battenti del pesante martello, ma il superbo edificio sorse come una palma gigantesca. Ora questa istituzione mentre dà maggior unità e consenso a tutti gli atti del governo, per quanto riguarda la questione che trattiamo, ha reso e tende a rendere più equa e temperata l'azione di ciaschedun ministro, e ad attutire in esso gli spiriti partigiani che deploriamo" .

Ritornare col lessico dei nostri giorni al Gabinetto come istituzione di party government, che i Minghetti e gli Arcoleo indicavano nel 1881 come forma irrinunciabile di parliamentary government, non è affatto difficile. Una partiticità esplicita e visibile doveva subentrare ad una partitocrazia implicita e invisibile. D'altro canto, questo soprattutto aveva significato Gladstone e la sua idea del Gabinetto nella trasformazione e ricomposizione del liberalismo d'oltre Manica in quegli anni.
Cavouriano impenitente, Minghetti aveva continuato, negli anni seguiti alla morte di Cavour, a coltivare simpatia intellettuale per Gladstone. Riferimenti continui a Gladstone, Macaulay, Burke rendono I partiti di Minghetti un libro di trasparente filosofia whig, nella stessa accezione per cui Hayek, ne La società libera, amava anch'egli definirsi un old whig, al quale sarebbe piaciuto poter ancora "parlare con lord Acton di Burke, Macaulay e Gladstone come dei tre più grandi liberali".
Proponendosi la trasformazione e ricomposizione dei partiti storici italiani, di quella Destra e di quella Sinistra legate al piccolo mondo antico del parlamentarismo subalpino, ma certo incomparabili ai "nuovi" vecchi partiti politici del grande mondo moderno britannico, Minghetti incontrò un singolare destino. Gli toccò di favorire quel fenomeno di formazione contingente delle maggioranze sulla presidenza del consiglio che prese il nome di "trasformismo"; gli toccò di avere come inflessibile oppositore del trasformismo proprio quel Crispi, destinato poi fra il 1887 e il 1896 a fare del criterio della centralità del presidente del consiglio una sorta di principio "monarchico" di garanzia dello Stato nazionale; gli toccò, insomma, anticipare nelle sue pagine del 1881 tutte le pene (crispine, giolittiane, fasciste, democratiche) sofferte dall'Italia a trovare un proprio ubi consistam di costituzionalismo liberale.
La lotta contro l'uso partigiano della giustizia e dell'amministrazione aveva per Minghetti l'obiettivo di garantire i diritti di libertà dei cittadini. A tenere il potere del governo - e del parlamento da cui trae la sua investitura - il più possibile distinto e separato da quello dell'amministrazione, e soprattutto della giustizia, lo aveva guidato la preoccupazione di una pericolosa concentrazione di potere in capo alla maggioranza politica: preoccupazione in comune con i grandi liberali del secolo, da Tocqueville a Mill.
Nefasta gli pareva già allora la spinta dei partiti a controllare l'amministrazione al fine di adoperarla per mantenere ed espandere il consenso elettorale; perniciosa l'idea di mettere l'amministrazione della giustizia in diretta concorrenza con le altre istituzioni, allargando smisuratamente i confini della responsabilità penale a scapito di quelli della responsabilità politica. E non c'è dubbio che l'ascesa e la discesa dei partiti di massa nell'ultimo cinquantennio italiano ci abbia fatto vivere molte delle degenerazioni paventate da Minghetti. Ivi compreso quel perverso sconvolgimento di ogni costituzionalismo liberale, che egli avrebbe voluto esorcizzare in forza del Gabinetto all'inglese, quando ad una prassi di mediazione delle questioni politiche riguardanti rapporti, accordi e contrasti tra i partiti operata dal governo andò subentrando una prassi di mediazione delle questioni di governo e dei rapporti, accordi e contrasti che esse comportano operata dai partiti. 
De te fabula narratur: sembrano dire, a centoventi anni di distanza, le considerazioni di Minghetti rispetto ad una storia che ha visto il più imperioso apogeo (fino al più scomposto declino) dei partiti di massa, l'arrembante esorbitanza di pubblici ministeri autonominatisi giudici in forza di poteri impliciti (fino alla dottrina e prassi della ricerca esplicita del consenso) nell'esercizio della azione penale. Sull'amministrazione e sulla giustizia l'"ingerenza loro" si è dilatata fino a registrare negli ultimi anni, nati molto spesso proprio in seno all'amministrazione, alla giustizia e, comunque, al di fuori di ogni circuito di democrazia liberale, l'avvento di "partiti personali": quelli che Hume aveva considerato tipici del mondo medievale . A rileggere oggi Minghetti la sensazione è di una storia d'Italia avvitata su se stessa senza mai aver trovato quell'ubi consistam di costituzionalismo liberale che aveva spinto l'intellettuale Minghetti sulle orme di Burke, Macaulay, Gladstone, con la stessa loyalty di cui lo statista Minghetti aveva dato prova nei confronti di Cavour.
All'Inghilterra Minghetti, non diversamente da Spaventa, arrivava attraverso la Germania. Non tanto tramite l'hegeliano di centro Karl Rosenkranz, il quale in una nota conferenza del 1843 sul concetto di partito aveva fatto derivare il partito dal concetto di stato, sicché lo stato sarebbe la forma contenitrice della libertà etica di un popolo ed il partito strumento dalla dialettica del continuo perfezionarsi di tale libertà. Ed ancor meno tramite il saggio del 1853 di Robert von Mohl, teso a raccordare integralmente "partiticità" e "statualità". Piuttosto, tramite quel maestro di dottrina giuridica, Rhudolf Gneist, che con più acume di ogni altro, secondo Minghetti, aveva nel 1869 indicato gli effetti di un governo di partito impiantato sull'ordinamento amministrativo di uno stato monarchico assoluto. 
"Insomma,- era la conclusione che Minghetti deduceva da Gneist, pensando alla politica costituzionale italiana - allorché si congiunge insieme il sistema costituzionale inglese col sistema amministrativo continentale non ne deriva già come in Inghilterra un partito che governa, ma un governo partigiano, e il ministero non è come in Inghilterra il centro degli ordinamenti legislativi, ma è lo strumento d'interessi collegati che hanno in loro balia tutte le forze di un'amministrazione assoluta. Laonde a breve andare si manifesta la sua impotenza a tutelare il diritto dei cittadini, e per rimbalzo a mantenere integre le stesse istituzioni politiche, le quali non bastano da sole a costituire un governo secondo la legge".
Insomma se lo Stato di diritto arretra, si insinua lo Stato etico: magari come società dei partiti, incapace di farsi Stato dei partiti.
Se è vero che, come volle definirlo Crispi, Minghetti fu "il più nobile cavaliere del Parlamento italiano", non c'è dubbio che nel 1881 egli si proponesse di esserlo altrettanto Del governo parlamentare come governo di partito (per citare il titolo del capitolo primo del libro). Non a caso, I partiti facevano proprie le parole con le quali si concludeva l'altro libro edito nel 1881, Il Gabinetto nei governi parlamentari, che parevano anch'esse scritte a quattro mani da Minghetti ed Arcoleo, a proposito di quel "difetto nello spirito delle istituzioni più o meno dissimulato dal rapido e progressivo sviluppo delle forme rappresentative. Ciò che al volgo non pare, e cerca raggiungere l'ideale suo con l'allargamento del suffragio, con l'onnipotenza parlamentare, combattendo l'ingerenza dello Stato, la burocrazia, le tradizioni, la gerarchia, proclamando come diritto fondamentale la partecipazione di tutti ai poteri pubblici, considerati come mezzi al benessere di ciascheduno, in modo che l'organismo dello stato medesimo diventi un problema sociale da risolvere: ma la scienza deve preoccuparsi della instabilità continua delle istituzioni, della mancanza di senso giuridico della vita pubblica, del pericolo che la Politica uccida il Diritto... Il problema più grave delle società moderne è: come accordare un governo secondo legge con un governo secondo i partiti? Senza la prima attenenza mancherebbe la tutela dei diritti, senza la seconda mancherebbe la guarentigia delle forme parlamentari".

A Minghetti le parole di Arcoleo sembravano una forma di accompagnamento musicale alle sue. Esse ritmavano il necessario confine fra politica "liberale" e politica "sociale"; per richiamare l'irrinunciabile distinzione fra priorità di liberalismo e pressioni della democrazia. La problematica dell'indirizzo politico, di solito poco presente nei giuristi dell'età liberale, veniva intuita da Arcoleo nei suoi tratti caratterizzanti lo svolgimento della forma di governo, peraltro per fissarne argini giuridici in grado di contenere, appunto, l'"ingerenza loro".
Non dovevano i partiti, rispetto all'ordinamento, diventare istituzioni di diritto pubblico. Come in Johan Kaspar Blüntschli, a garantire il Diritto dal non esser ucciso dalla Politica, Minghetti ed Arcoleo credevano che la giusta imparzialità dello Stato avrebbe parificato e a suo modo pacificato la giusta parzialità dei partiti. Essi, a voler proseguire con il lessico di Arcoleo, dal canto loro sarebbero anche serviti a garantire la Politica dal non esser uccisa dal Diritto. "I più grandi uomini politici romani ed inglesi - aveva notato Blüntschli - furono sempre magistrati e ministri imparziali, e noti capi di partito". 
Ovviamente, la lettura di Minghetti e Arcoleo dell'esperienza costituzionale inglese degli ultimi cinquant'anni non coincideva con quella, assai più incentrata sulla tradizionale dialettica Corona-Parlamento, che sempre in quel 1881 veniva suggerita da Attilio Brunialti. Decisivo per entrambi era il gladstoniano "quarto potere" del Gabinetto: "pouvoir conciliateur, una sorte de clearing-house des forces politiques, qui attire tout a lui,met tout en ordre et en balance". Entrambi, comunque, alla Gran Bretagna di Gladstone, capace di far respirare all'Europa qualcosa di nuovo, anzi d'antico, cioè il costituzionalismo di Hume e di Burke, erano approdati attraverso un sentimento kantiano dello Stato di diritto appreso dalla dottrina tedesca. Il che, per Arcoleo, era avvenuto per risorse di storicismo insite nella sua formazione.
Esisteva, secondo Gneist, nella realtà inglese un fondamentale profondo fattore di equilibrio: l'autonomia nell'applicazione e nell'esecuzione delle leggi. Tale fattore - Self-government rettamente inteso, al di fuori di ogni fraintendimento continentale - impediva, e sempre avrebbe impedito, il degenerare dello "spirito di partito" nel reggimento della cosa pubblica in "spirito di fazione", arginando ab origine ogni prepotenza dei vincitori sui vinti, secondo Minghetti.
Il Self-government inglese, concepito nel suo vero senso, non già di decentramento o di esercizio di locali franchigie, ma d'una obbedienza spontanea alle leggi generali della "civil society", era il solo efficace correttivo della "tirannia" delle maggioranze e dell'alternarsi dei partiti politici al governo dello Stato. E questo modulo d'amministrazione non toglieva al governo alcuna delle sue necessarie attribuzioni, né restringeva arbitrariamente la sfera di competenza del potere centrale. Anzi, esso presentava l'opportunità di consentire una giurisdizione amministrativa equa e ad un tempo severa, con la quale si esercitava un controllo permanente su tutti i pubblici funzionari stipendiati ed onorifici.
Tanto il Self-government quanto la giurisdizione amministrativa che ad esso era sottesa, sviluppata con una vastissima giurisprudenza di precedenti parlamentari e giudiziari, si trovavano in Inghilterra già radicati nel tessuto delle istituzioni e dei costumi, prima che la naturale evoluzione del sistema parlamentare producesse come obbligata conseguenza il governo di gabinetto. Nella piena sicurezza che l'applicazione della legge non venisse deviata, e magari fuorviata, in senso partigiano, la nazione inglese poteva rimettersi con fiducia al governo della maggioranza ed alla competizione fra i partiti.
"La nazione inglese - secondo Gneist - era divenuta nel XVIII secolo su tali basi una società governantesi da se stessa nel suo intimo organismo. La fiducia nella volontà arbitraria del re, un tempo così potente, era stata scossa profondamente dalle gravi colpe degli Stuardi, da quattro cangiamenti di dinastia, da un abuso senza esempio del potere politico ed ecclesiastico. La poca importanza della burocrazia e la posizione precaria dell'esercito permanente accanto all'importanza d'una potente aristocrazia territoriale ed al diritto delle Camere di consentire il bilancio, posero sempre più il centro di gravità del Governo nel Parlamento, specialmente nella Camera Bassa.
Ma prima ancora che si affermasse questa onnipotenza del Parlamento, l'Inghilterra aveva stabilito il Governo giuridico e lo aveva assicurato contro gli abusi dei partiti politici. Limiti precisi erano stati posti all'ingerenza dei partiti nel Governo, l'approvazione del bilancio fu sottoposta alla legge, il controllo del Parlamento nell'amministrazione era limitato dai tribunali e così si era garantito il carattere di un governo secondo le leggi. L'interpretazione delle leggi e l'intiera sfera dell'amministrazione interna furono sottratte all'arbitrio ministeriale.
I capi di partito che dal Parlamento passano nel Consiglio ristretto della Corona trovano funzioni ben definite, con una giurisprudenza amministrativa completa, e con una precisa giurisdizione in ogni contestazione amministrativa. Ogni ministro ha davanti a sé una sfera ben tracciata d'attribuzioni, nella quale il più zelante uomo di partito non può rendere equivoca la norma amministrativa, o mutarla altrimenti che per via di legge, cioè col consenso del re e dell'Alta Camera. Non si cambia una massima, non un copista nell'amministrazione comunale e provinciale, in seguito al mutarsi dei ministri. Che un ministero Whig od uno Tory sia al potere, ciò non ha influenza sull'amministrazione interna del paese".

La storia d'Italia ha avuto tutt'altro corso.
Settimane addietro, proprio alla riunione a Roma dei circoli di Società libera del 28 ottobre del 2000 Gianfranco Ciaurro, intellettuale che ha avuto esperienze ai vertici dell'amministrazione della Camera dei deputati, del Consiglio di Stato, ministro del primo governo Amato e più recentemente anche Sindaco di Terni, ha ricordato uno dei casi meno vistosi eppur più ricorrenti di "ingerenza loro". Si tratta dell'ormai diffusissimo "bypassare" l'amministrazione con strutture consultive del potere politico, da esso scelte, retribuite con contratti di diritto privato e per un arco di tempo che "bypassi" la durata in carica di chi ha titolo a procedere alle nomine. Minghetti sarebbe inorridito da questo spoil-system all'amatriciana. 
Anche perché lo spoil-system non gli piaceva neanche all'americana. Proprio il quadriennale "power of public plunder" era fra le ragioni annoverate da Minghetti a favore della superiorità della monarchia inglese sulla repubblica statunitense: nella funzione stabilizzatrice, a tutela delle minoranze, del re costituzionale liberali come Minghetti continuavano a ravvisare un'importante risorsa di "potere neutro".
Quel "potere neutro" che molti in Italia si dichiarano oggi orgogliosi di cancellare o di arruolare. C'è chi su "proprie" strutture consultive costruisce il "proprio" partito personale. Un politologo come Giuseppe Calise ha posto il fenomeno al centro della sua analisi della crisi dei partiti "reali" nell'Italia di oggi e dell'emergere dei partiti "personali". Insomma l'amministrazione intesa e praticata fuori della costituzione, se non contro la costituzione, è degenerazione - tutta a lettere minuscole - più attuale che mai.
L'Italia di Minghetti, di Spaventa, della Destra proprio non lo meritava. Del resto liberali "thatcheriani" e liberali "blairiani" nelle cronache nostrane imperversano. Sono liberalismi facili. Quello gladstoniano è, invece, un liberalismo in salita: nel 2000, forse, ancor più arduo che nel 1881.

* Professore ordinario di Storia delle dottrine politiche LUISS Roma