I partiti politici e la loro ingerenza nella giustizia e nell'amministrazione

PREFAZIONE

di Carlo Guarnieri

Se vogliamo, a distanza di quasi 120 anni, riflettere ancora sulle proposte che Marco Minghetti avanzava nel suo I partiti politici e la loro ingerenza nella giustizia e nell’amministrazione, dobbiamo innanzitutto riassumere, almeno brevemente, il contesto in cui il suo intervento si colloca. Erano infatti più di 30 anni da che il modello britannico di governo parlamentare era stato stabilmente introdotto in Italia e 20 da quando l’unificazione lo aveva esteso a quasi tutto il paese. Così, anche l’Italia era entrata a far parte di quel gruppo di nazioni dell’Europa continentale, sempre più numeroso, che aveva abbandonato gli assetti assolutistici per introdurre forme di governo rappresentativo. 
Questa transizione, però, non era stata senza difficoltà. I nuovi ordinamenti avevano dovuto non solo superare l’opposizione di coloro che si sentivano legati ai passati regimi ma soprattutto confrontarsi con istituzioni, come l’amministrazione, create e sviluppate dai regimi assoluti. Si trattava di un compito estremamente delicato, anche perchè, secondo la tradizione prevalente in Europa continentale, anche la giustizia, benchè con i suoi caratteri specifici, era collocata all’interno degli apparati amministrativi. La necessità di cogliere la favorevole congiuntura internazionale per unificare il paese - ma insieme anche la fragilità del risultato raggiunto - aveva spinto la classe politica liberale a subordinare a questa impresa tutti gli apparati dello Stato. L’ascesa al governo della Sinistra, nel 1876, pur contribuendo ad allargare la base di consenso alle nuove istituzioni, non sembrava aver prodotto le conseguenze positive attese dall’alternarsi di partiti diversi alla guida del governo. Anzi, di lì a poco, anche di fronte alla pressione delle forze rimaste estranee al regime costituzionale, la divisione fra Destra e Sinistra cominciò progressivamente a sfumare, facendo venire meno in Parlamento una chiara distinzione fra maggioranza e opposizione.
Sui caratteri della politica nei regimi parlamentari Minghetti, in polemica con molti dei suoi contemporanei, è netto: la politica dei sistemi che hanno adottato la forma parlamentare è politica di partito o, meglio, il governo di partito è in questi regimi non solo inevitabile ma, tutto sommato, benefico. Fra l’altro, solo il partito può dare sufficiente stabilità ai sistemi rappresentativi. I vantaggi di questo assetto superano perciò di molto gli svantaggi, che peraltro possono essere notevolmente limitati con opportuni accorgimenti. È una posizione che Minghetti elabora a seguito di un’ampia analisi storico-comparativa degli assetti istituzionali dei principali paesi: Francia, Germania, Gran Bretagna, Stati Uniti, ma anche Spagna, Portogallo e Grecia, questi ultimi per certi versi molto simili all’Italia. Proprio dal raffronto fra sistemi politici diversi Minghetti arriva alla conclusione della sostanziale superiorità dei governi di partito e della possibilità di evitare molti dei difetti che ad esso vengono normalmente attribuiti. Da qui derivano appunto le sue indicazioni riformatrici per affrontare le disfunzioni che sono emerse in Italia.
Se però la capacità analitica e prescrittiva di Minghetti non è certo, almeno per i suoi tempi, in discussione, cosa possiamo oggi ritenere della sua analisi e, magari, delle sue raccomandazioni? In altre parole, quali mutamenti si sono verificati rispetto ai tempi in cui Minghetti scriveva e quale valore va loro attribuito? Se guardiamo al sistema politico, il periodo che ci separa da Minghetti ha visto, anche in Italia, soprattutto la completa affermazione del partito di massa come principale attore politico e poi, in questi ultimi tempi, la sua crisi. Semmai, in Italia, l’affermarsi del partito di massa è avvenuta in modo tormentato, attraverso due radicali mutamenti di regime - dal liberalismo pre-fascista al fascismo e poi da questo alla democrazia repubblicana - che hanno lasciato delle tracce - per lo più negative - sul nostro sistema politico. Dai passaggi traumatici da un regime all’altro, dall’ascesa al potere di un partito nemico della democrazia liberale, dalla sconfitta militare e poi dall’affermarsi di partiti nuovi, estranei e in parte anche ostili alla tradizione costituzionale del Risorgimento, le nostre istituzioni sono uscite infatti notevolmente logorate, soprattutto in termini di autonomia e capacità. Ma anche l’espansione del potere dei partiti di massa non è stata priva di difficoltà. Come è stato di recente rilevato , i partiti italiani hanno sì svolto in questo dopoguerra un ruolo politico preponderante, ma il loro impatto sulle decisioni politiche è stato molto inferiore a quella che sembra essere stata l’apparenza. Forte sulle microdecisioni particolaristiche, è stato invece molto più debole sulle politiche di livello intermedio - quelle di maggior rilievo per il funzionamento di un sistema politico - mentre sempre forte è stata la loro capacità di influire sulle metapolitiche, cioè sulle grandi scelte relative agli assetti politici di base. Il risultato dell’importanza crescente della competizione particolaristica è stato però che la spinta dei partiti a controllare l’amministrazione, almeno al fine di adoperarla per mentenere ed espandere il consenso elettorale, è stata - ed è ancora oggi - molto più forte di un tempo.
Mutamenti di rilievo si sono verificati anche nell’amministrazione e soprattutto nella giustizia. È ormai luogo comune sottolineare l’espansione delle funzioni dello Stato avvenuta in quest’ultimo secolo. Lo Stato "guardiano notturno" è stato sostituito dallo Stato del benessere che, pur con crescente fatica, cerca di provvedere a bisogni sempre più diversi e numerosi. Ormai lo Stato non svolge più solo le tradizionali funzioni d’ordine - che potevano essere facilmente definite in modo esecutorio, come conseguenza dell’applicazione di regole generali - ma fornisce servizi e interviene per influenzare lo sviluppo economico e sociale, compiti il cui dispiego richiede che si vada al di là della semplice logica esecutoria per introdurre invece decisioni basate sul criterio dell’efficacia nel raggiungimento dei fini e, talvolta, dell’accettabilità delle decisioni da parte degli interessati. Non è necessario qui discutere se, e in quali termini, questo sviluppo vada considerato più o meno positivamente. Quello che va sottolineato è che, in conseguenza di queste trasformazioni, i compiti dell’amministrazione, per essere svolti con efficacia e efficienza, con sempre maggiore difficoltà possono essere ingabbiati in un sistema di regole generali. Avviene però così che ci si trovi spesso di fronte al dilemma se intralciare l’azione amministrativa con regolamentazioni minute o rassegnarsi ad un ulteriore dilatazione dei suoi poteri. D’altra parte, di fronte a questa alternativa si è quasi sempre reagito, con una buona dose di schizofrenia, moltiplicando i controlli di natura formale e allo stesso tempo tollerando lo sviluppo di ampi - ed arbitrari - poteri di fatto. Poco o nulla si è fatto per migliorare in generale le qualificazioni professionali dei dipendenti pubblici e per introdurre le nuove capacità professionali richieste dai nuovi compiti dell’amministrazione, elementi che sono in realtà la principale garanzia di buon rendimento ma anche di correttezza amministrativa: infatti, il funzionario capace è anche colui che meglio rispetta i diritti del cittadino. Al contrario, molto si è fatto per mortificare le competenze professionali ed espellere dalla nostra pubblica amministrazione anche quelle ancora presenti ai tempi di Minghetti. Così, delicate funzioni tecniche si sono spostate all’esterno dell’amministrazione, indebolendone sempre di più le reali capacità di controllo. La venerazione del formalismo giuridico - progressivamente affermatosi dall’inizio di questo secolo - è stata alla base di questa tendenza, anche se la stessa qualità della formazione dei giuristi si è col tempo deteriorata, in parallelo con l’indebolimento del vecchio assetto meritocratico, che certi livelli di capacità comunque garantiva.
La crescita e il diversificarsi dell’amministrazione che i nuovi compiti hanno portato con sè hanno avuto poi un’altra importante conseguenza, cioè l’aumento del numero degli impiegati oltre che la loro crescente differenziazione e disomogeneità. Così, si è sviluppato un fenomeno ai tempi di Minghetti ancora sconosciuto: il sindacalismo del pubblico impiego. Ormai, i sindacati dei dipendenti pubblici, talvolta in collegamento con le altre organizzazioni sindacali, svolgono un ruolo cruciale all’interno dei processi di decisione politico-amministrativa, frapponendosi ad attori tradizionali come il governo ed i cittadini e favorendo spesso il processo di deprofessionalizzazione che abbiamo appena ricordato. Non paradossalmente, la crescita delle garanzie degli impiegati pubblici è stata effetto e causa di questo fenomeno. Così, la presenza di questo nuovo attore pone oggi la questione dei rapporti fra politica e amministrazione in termini molto diversi dai tempi di Minghetti, dato che i politici di governo devono trattare con una nuova categoria di politici, i dirigenti delle organizzazioni sindacali, spesso dotati di risorse non indifferenti.
Mutamenti di forse ancor maggiore spessore hanno investito poi l’amministrazione della giustizia. Il primo elemento da sottolineare è il mutamento del rapporto fra giudice e legge, definito tradizionalmente in Europa continentale in termini di subordinazione del primo alla seconda. È cambiato il carattere della produzione legislativa: come conseguenza del maggiore intervento dello Stato, leggi sempre più numerose investono settori sempre più ampi della vita sociale e politica. L’esperienza dei regimi totalitari ed autoritari che si sono affermati fra le due guerre mondiali in molti paesi dell’Europa continentale ha portato all’introduzione del controllo giudiziario di costituzionalità, stabilendo uno strumento per verificare l’adeguatezza di ogni norma legislativa ai principi fondamentali che reggono i regimi politici e quindi spingendo il giudice ad un atteggiamento critico nei confronti della norma legislativa. Naturalmente, il moltiplicarsi delle norme di riferimento ha accresciuto i margini di libertà di cui il giudice gode nel risolvere i casi. Così, la legge e in generale le norme giuridiche esercitano oggi un’influenza costrittiva minore del passato sia perchè spesso in contrasto fra loro sia perchè formulate in modo più o meno volutamente vago sia infine perchè talvolta deliberatamente delegano al giudice ampi poteri. Peraltro, l’espansione del raggio d’azione del diritto legislativo non ha risparmiato neanche quello penale, aumentando il numero di condotte sanzionabili penalmente e soprattutto sfumandone i contorni. Così, anche il ruolo di chi è chiamato a richiedere l’applicazione della legge, il pubblico ministero, ne è uscito fortemente rafforzato, dato che ormai è in grado di intervenire con efficacia all’interno di quasi tutti i processi politico-amministrativi. La conseguenza principale è che il giudice, anzi l’intera magistratura, a causa del nuovo, forte potere di cui dispone, è diventato oggetto di pressione politica da parte di chi intende approfittare di questi nuovi canali decisionali. L’amministrazione della giustizia è entrata così in diretta concorrenza con le altre istituzioni politiche: ricerca il consenso dei cittadini cercando di dare risposta alle domande che costoro in misura crescente le indirizzano. Inoltre, punto questo estremamente importante, anche all’interno della magistratura si sono affermate forme di sindacalismo. Semmai, qui la loro rilevanza è molto maggiore che nell’amministrazione perchè maggiore è il potere che esercitano. L’istituzione di un organo di autogoverno come il Consiglio superiore della magistratura, composto a larga maggioranza da magistrati eletti direttamente dai propri colleghi, ha contribuito a rafforzare questa tendenza, dato che i vari raggruppamenti di magistrati svolgono un ruolo cruciale nel processo elettorale. Da questo punto di vista, l’Italia sembra essere all’ "avanguardia" fra i paesi dell’Europa continentale, il paese dove questo fenomeno si è sviluppato in modo più pieno.
Le soluzioni che Minghetti proponeva nel suo saggio del 1881 non sono quindi più proponibili oggi. Del resto, alcune di esse sono state applicate. Per restare nel campo della giustizia, l’indipendenza dei giudici è oggi certamente molto più garantita di un tempo e le loro garanzie sono state estese al pubblico ministero, anche al di là dei suggerimenti di Minghetti. Non si può dire però che oggi la magistratura italiana risenta meno di un secolo fa di logiche di parte. Anzi forse verrebbe di dire il contrario. Semmai è cambiata la qualità della politicizzazione: venute meno le interferenza ministeriali, fortemente diminuiti di incidenza gli interventi dei parlamentari, sono oggi altre le vie dell’influenza politica. Essa scorre oggi soprattutto per tramite del Csm, luogo istituzionale che concentra ormai tutte le decisioni cruciali in tema di amministrazione della giustizia e dove i rappresentanti della classe politica - i membri laici eletti dal parlamento - incontrano i rappresentanti della magistratura, cioè gli esponenti delle varie correnti del sindacalismo associativo. Perciò, le interferenze sull’attività giudiziaria non giungono più tanto da ministri prepotenti - anche per la semplice ragione che non le possono più esercitare - ma da fluttuanti alleanze fra gruppi di magistrati e gruppi di politici, rappresentanti più o meno diretti di quei partiti che abbiamo visto essere poco capaci di orientare le politiche di rilievo ma abbastanza efficaci nell’influenzare le microdecisioni. Ma è far torto a Minghetti ritenere che le sue prescrizioni abbiano contribuito a tali deviazioni. Le sue proposte nascono da uno spirito non dottrinario, pragmatico, che si rivolge ad un contesto specifico e si basa sull’osservazione e sulla discussione, pronto a rivedere le proprie posizioni se sembrano inadeguate agli obiettivi che si è posto. È qui infatti che sta l’attualità di Minghetti, nello spirito con cui affronta i problemi del nuovo Stato unitario: è qui che possiamo ancora imparare.
Ancora di rilievo è infatti la sua lezione di metodo, un metodo di analisi dei problemi politici e amministrativi empirico - perchè attento alla realtà, all’applicazione concreta delle norme - e comparativo, perchè, non chiuso nella considerazione provinciale di un solo sistema politico, cerca di apprendere dal confronto con altre esperienze . È evidente che la ricerca di rimedi non può non percorrere questa strada. Anzi, qui alcune delle proposte generali di Minghetti non hanno perso d’attualità: ridurre l’area dell’intervento dello Stato, decentrare, sviluppare i controlli sull’amministrazione sono misure che, adattate ai tempi e combinate magari in modo diverso, possono ancora oggi essere applicate con profitto. L’attenzione al dato empirico spinge poi Minghetti a considerare l’importanza della formazione dei funzionari, a sottolineare i limiti di una preparazione esclusivamente giuridica e a raccomandare l’istituzione di apposite facoltà o scuole di scienze amministrative, dove abbiano spazio anche gli studi empirici del funzionamento della pubblica amministrazione . Basta, credo, questa sola notazione per comprendere l’attualità di Minghetti: a distanza di più di un secolo si tratta ancora di una raccomandazione solo in minima parte realizzata. Pochi sono ancora i luoghi dove tali studi sono coltivati in Italia. Nell’università e nei centri di formazione pubblici prevale ancora, e talvolta nelle forme più deteriori, lo studio formalistico delle norme giuridiche, a spese di ogni considerazione della loro applicabilità e delle loro reali conseguenze. La formazione dei nostri funzionari pubblici resta ancora prevalentemente, se non esclusivamente, giuridica.
Quanto a una radicale separazione fra politica, giustizia e amministrazione, essa è, a ben vedere, difficile da realizzare in concreto, e forse neanche augurabile, tanto più nelle condizioni dei regimi democratici contemporanei che, lo abbiamo appena visto, si caratterizzano per una forte interpenetrazione fra Stato e società. Ma le prescrizioni di Minghetti, al di là dei contenuti specifici, vanno intese soprattutto per i fini generali che intendono perseguire e cioè in quanto strumento per garantire i diritti di libertà dei cittadini. La lotta contro l’uso partigiano della giustizia e dell’amministrazione ha proprio questo obiettivo, quello di garantire i cittadini da interventi di questo tipo separando, nella misura del possibile, il potere del governo - e del parlamento da cui trae la sua investitura - da quello dell’amministrazione e soprattutto della giustizia: "la libertà per noi moderni consiste nel rispetto di tutti i diritti, e a guarentire questo rispetto l’elezione è di per sè insufficiente" (p.158). In altre parole, la lezione di Minghetti è un richiamo, ancora una volta, all’importanza di separare i poteri, cioè le grandi istituzioni politiche, per evitare una pericolosa concentrazione di potere in capo alla maggioranza politica che già, legittimamente, controlla il governo. È quindi un richiamo alla necessità di dotare le istituzioni pubbliche di un’autonomia sufficiente a farle funzionare secondo la loro propria logica. Come si può vedere, in questi termini il messaggio di Minghetti è tutt’altro che datato. Anzi, proprio quelle trasformazioni cui abbiamo poco sopra fatto cenno ci indicano la loro concreta attualità. L’ascesa dei partiti di massa nel nostro sistema politico è stata un fenomeno probabilmente inevitabile e, tutto sommato, positivo, dato che ha contribuito a superare le profonde fratture che avevano travagliato la vita dello Stato liberale, ma non è stata priva di risvolti negativi. Di alcuni abbiamo già fatto cenno. Un aspetto forse più di fondo è che questa affermazione si è diffusa per tutte le istituzioni pubbliche e si è innestata su una forma preesistente di monismo istituzionale: è così avvenuto che il "cattolicesimo statuale" di cui parlava Minghetti è stato sostituito dal "cattolicesimo dei partiti". Ancora oggi questi atteggiamenti, che hanno esercitato una forte influenza durante tutto il periodo repubblicano, mirano, di diritto o di fatto, a concentrare il potere negli organi rappresentativi. Non si vuole qui certo negare l’importanza e la necessità di rafforzare la capacità decisionale di queste istituzioni che, anzi, spesso quelle posizioni non condividono, in quanto ritengono che la difesa delle posizioni di individui e gruppi stia soprattutto nella complessità delle procedure decisionali degli organi in cui il potere viene concentrato. Quello che si vuole sottolineare è che questo rafforzamento deve accompagnarsi ad una migliore articolazione delle istituzioni del nostro sistema politico che permetta loro di funzionare da garanzia dei diritti di libertà del cittadino. Vanno perciò pienamente condivisi gli argomenti di chi sostiene la necessità di superare il monismo istituzionale che ha caratterizzato il periodo repubblicano - e che per certi versi sembra aver ispirato anche l’azione della magistratura in questi ultimi anni - per arrivare ad una concezione veramente pluralistica del nostro assetto istituzionale, basata su articolazioni e poteri indipendenti . Per realizzare questo tipo di assetto, però, il problema non è solo quello di individuare garanzie e procedure idonee, è anche, se non soprattutto, un problema di persone: in termini concreti - e ci riallacciamo qui ad un tema che abbiamo appena trattato - si tratta di creare meccanismi in grado di assicurarci un personale all’altezza dei compiti, provvedendo altresì - per usare un termine minghettiano - alla loro "educazione".