I partiti politici e la loro ingerenza nella giustizia e nell'amministrazione

DI ALTRI MALI CONSEGUENTI DAL GOVERNO DI PARTITO.
SUE INDEBITE INGERENZE NELLA GIUSTIZIA E NELL’AMMINISTRAZIONE

I mali che intendo descrivere in questo capitolo non sono così insiti al governo parlamentare, che non sia agevole immaginarlo anche spoglio di questa triste accompagnatura. Si potrebbero dire accidentali, sebbene la forma del governo vi presti occasione ed aiuto, ma riescono assai più pericolosi di quelli che abbiamo discorso. E sono di varie maniere; e chi volesse comparare il corpo sociale col corpo umano, direbbe che gli uni sono morbi acuti, e cronici gli altri.
Ma dei primi non intendo intrattenermi. Così come non mi sono proposto d’investigare il valore del governo parlamentare in sé stesso e in confronto degli altri, in tal guisa non mi soffermo ad esaminare come possa rimutarsi per la violenza dei partiti. Veramente qui non si tratta più di partiti propriamente detti, ma di fazioni. ben potrebbe oppormisi che una volta costituito il partito, sia facil cosa, e la storia ne porge abbondevoli esempi, che ove esso senta di non poter giungere per vie legittime al governo, si sforzi di afferrarlo con audaci usurpazioni. Poterono i francesi nel luglio 1830 addurre a cagione del rivolgimento loro le ordinanze contrarie alla Carta, ma la Carta era fondata sulla inviolabilità della Corona, e sulla responsabilità dei ministri, sicché a buon diritto si dovevano accusare e condannare questi; non dovevasi espellere la dinastia. Ma a Luigi Filippo non poté neppure imputarsi la costituzione violata, sibbene una soverchia rigidezza nel non allargare le franchigie, e anche pusillanimità, e poca cura della dignità nazionale. E che dire della Spagna dove un manipolo di soldati abbatteva gli ordini costituti, e ne costituiva dei nuovi, finché altri mosso da pari libidine di potere e parimente assecondato da ambizioni militari, rinnovasse la prova di rovesciarli in senso opposto? Che dire del Portogallo, dove un vecchio ottuagenario sprofondato nei debiti, per cupidigia di danaro, sforzava il Re a mutare ministri contro la volontà della nazione? Che dire della Grecia che mutò non solo ministri, ma Re? Felice l’Italia dove finora né plebea violenza, né soldatesca indisciplina poté attentare allo Statuto; e dove la dinastia è fondata sull’affetto e sulla devozione popolare. Questo stato di cose durò prima dodici anni in Piemonte, e dura da oltre venti anni in Italia, e se il filosofo può osservare che troppo è breve il periodo per state a piena fidanza , che come in Inghilterra, le fazioni non pervengano mai a impossessarsi della cosa pubblica, nondimeno dai fatti passati giova prendere fiducia nell’avvenire.
Oltre a queste che chiamerei catastrofi, v’ha un altro guaio nei governi elettivi ed è che lo spirito di parte mette in opera mezzi disonesti per far eleggere i suoi, e mira a falsificare la rappresentanza nazionale, di che gli esempi non sono rari. Laonde si fecero leggi dovunque per punire le frodi, le venalità, le intimidazioni, i brogli elettorali. Ed è singolare che l’Inghilterra donde prendiamo sempre giustamente gli esempi, n’é stata grandemente inquinata in ispecie nel secondo passato. E non pure inganni e brogli e corruzioni per essere eletto, ma per acquistare voti e per cattivarsi proseliti dentro la Camera. Sarei troppo lungo se volessi riferire ciò che gli scrittori inglesi unanimamente descrivono, soprattutto dei tempi di Roberto Walpole primo ministro, del quale si narra che soleva dire aver egli la tariffa della coscienza di tutti i deputati. E sebbene queste colpe degli elettori e degli eletti siano venute colà sempre scemando, nondimeno si riconobbe necessario di stabilire nuove e più severe leggi punitive, l’ultima delle quali se non erro è del 1854. Ma io mi passo anche di questa categoria di mali che pur sono accidentali, e intramezzano fra quelli che ho detto di violenza, e gli altri dei quali entro a parlare.
Imperocché i mali dei quali intendo discorrere appartengono ad un’altra categoria diversa da tutte quelle che ho sopra indicato; e come non si riferiscono ai difetti che si apparvero per dir così inseparabili dal governo di partito, così neppure a catastrofi violente di Stato, né a brogli frodolenti di elezioni. Invero la forma parlamentare muove la inclinazione, appresta la facilità, lo sdrucciolo ad incorrervi, pure non si dee riguardarli come sì fattamente connaturali in essa da non potersi evitare almeno in gran parte. E ciò basta perché siano studiati accuratamente in sé medesimi, e nei rimedi loro. Perché se alle fortunose catastrofi, se alle storiche corruzioni, se alle inevitabili imperfezioni del governo parlamentare si aggiungono anche altri mali che non appartengono all’essenza sua propria, e che impediscono la sicurezza e la prosperità del cittadino, può addivenire, come io dissi sopra, che a lungo andare quel Governo non solo apparisca dannoso e contrario al bene pubblico, ma eziandio spregevole alle popolazioni.
Innanzi tutto bisogna distinguere l’indirizzo generale della politica dalla pubblica amministrazione, e dalla giustizia. L’indirizzo generale della politica comprende i criteri ed i metodi da seguirsi nella condotta degli affari interni e nelle relazioni coi potentati stranieri, e concetti secondo i quali si mantengono o si riformano le leggi esistenti, o se ne propugnano di nuove, e infine certi provvedimenti straordinari richiesti da pubbliche necessità. E questo propriamente è il campo assai vasto dove la diversità delle opinioni e l’azione dei partiti apparisce legittima. Codesto indirizzo generale politico può adunque mutarsi col mutare del ministero, e sovra di esso al Parlamento si appartiene esercitare continuo sindacato.
Ma tale non è la giustizia né la pubblica amministrazione. La giustizia è in vero un ramo della potestà esecutiva, ma un ramo che indipendente opera, e per mezzo di tribunali sentenzia del diritto dei cittadini e lo restaura se violato, riconosce i delitti e li punisce: fondamento precipuo dell’ordine sociale. Laonde il primo tratto si mostra dover essere estranea in tutto alle mutazioni di partito. La qual verità è teoricamente riconosciuta da ognuno, anzi non si fa altro che parlare della imparzialità dei magistrati, anche da coloro che in fatto la insidiano.
Diversa dalla giustizia è l’amministrazione pubblica, della quale è bene delineare le fattezze generali, imperocché il cittadino ha attinenze con essa quasi in ogni momento della vita. Il Messedaglia1 notò molto accuratamente la distinzione fra il giudice e l’amministratore. Il giudice non agisce direttamente, e per effetto immediato della sua funzione, ma lascia che agiscano gli altri, ed egli si limita a dirimere i conflitti, mantenere a ciascheduno la sua posizione di diritto, reprimerne la violazione. Inoltre esso risponde soltanto della legalità e giustizia delle sue decisioni secondo coscienza, ma non mai delle conseguenze di utilità o di danno che ponno derivarne. Quindi la sua funzione è assolutamente passiva, repressiva, irresponsabile. L’amministratore per lo contrario deve agire in virtù del proprio ufficio, ed al fine dell’interesse pubblico. La legge che lo riguarda non è solo una norma che egli debba far rispettare da altri, ma è la norma dei suoi proprii atti: la sua funzione è quindi essenzialmente attiva, preventiva, responsabile.
L’azione dell’amministratore è complessa. Si può distinguere la direzione che si estrinseca colle ordinanze, coi decreti, colle istruzioni; l’ispezione all’adempimento delle leggi e dei regolamenti; l’esecuzione di tutto ciò che per legge, o per facoltà speciale dee fare o crede necessario di fare pel pubblico bene; il sindacato dei corpi civili che gli sono soggetti; e finalmente il giudizio sui ricorsi. Ma di questa parte dei giudizi, e della distinzione fra il contenzioso amministrativo e il contenzioso giudiziario tornerà opportuno il discorrere là dove parleremo dei rimedi. Ciò che abbiamo detto sopra ci pare bastevole a delineare la distinzione fra giustizia e amministrazione. A mostrare poi la importanza di quest’ultima basti l’osservare che non c’è cittadino che o per le tasse, o per la leva, o per la polizia, o per i servigi pubblici, o per le scuole, o per la proprietà, o per l’industria, per pel lavoro non si trovi quasi quotidianamente in attinenze coll’amministrazione: si direbbe quasi ch’ella c’involge da ogni parte; imperocché nelle moderne costituzioni ha preso anche in molti rispetti il posto della Chiesa come in tutte le funzioni dello Stato civile dal nascimento sino alla morte.
Basta scorrere col pensiero le attribuzioni di tutti i ministeri onde è composto un governo moderno per iscorgere la vasta tela dell’amministrazione pubblica. Dico di tutti i ministeri, in quanto che anche quello di Grazia e Giustizia è un organo amministrativo dirigente, non è per potestà giudicatoria. Il ministero dell’interno ha nella società odierna un compito amplissimo. La sua azione preventiva si stende a tutto ciò che riguarda la sicurezza pubblica ed è quella parte che si chiama propriamente polizia, la quale comprende la vigilanza e la prevenzione dei reati, e la immediata loro repressione. E quando il tribunale abbia pronunziato una condanna, ad esso appartiene la custodia dei rei, e l’ordinamento dei luoghi di pena. Né la vigilanza preventiva riguarda solo i reati, ma inoltre tutto ciò che può mettere a repentaglio la sanità pubblica, od offendere il costume. Quindi appartiene al ministero dell’Interno fare provvisioni nei casi di malattie epidemiche, di epizoozie e ancora sull’esercizio delle farmacie, sulla vaccinazione, sulle arti insalubri, od pericolose e va dicendo. Un altro compito dell’amministrazione interna è l’alta tutela dei corpi locali, Provincie, Comuni, Opere Pie tanto per la osservanza della legge quanto per alcuni interessi generali. E quando esse vengono meno agli uffici assegnati loro dalla legge, ne emenda il difetto inscrivendo nei bilanci loro le spese obbligatorie, ne approva i resoconti e di alcune istituzioni nomina persino i direttori. Spettano ad esso gli archivi pubblici, ed eziandio alcune parti di beneficenza. L’ordinamento dell’esercizio di terra e dell’armata di mare, e tutto ciò che serve alla difesa Stato è affidato all’amministrazione della guerra e della marina. Quindi leva di soldati e di marinai, costruzioni di fortilizi e di navi, caserme, armamenti, approvvigionamenti, e a tutti codesti fini contratti di ogni genere; né ciò solo, ma altresì scuole di guerra, e di nautica. E invero una parte notevole dell’istruzione pubblica, o direttamente o indirettamente, appartiene all’amministrazione. E’ lo Stato che abilita i giovani che escono dalle Università o dagli Istituti ad esercitare le professioni che diconsi liberali: e ancora che determina i programmi e il tempo degli studi che a tal uopo si richieggono. E’ lo Stato che mantiene o sussidia le Università, gli Istituti scientifici, le Accademie di belle arti, i Musei e i Ginnasi e i licei e le scuole normali, che infine aiuta i Comuni a diffondere la istruzione elementare; le quali cose sono per la maggior parte di ragione amministrativa. Colla costruzione delle strade e colla manutenzione loro, coi porti, coll’inalveazione dei fiumi, coll’apertura di canali, e con altre opere pubbliche di ogni maniera, lo Stato agevola le comunicazioni dei paesi fra loro, favorisce l’agricoltura, l’industria, i commerci e talvolta anche li incoraggia direttamente con premi, e con pubbliche mostre. In taluni casi guarentisce la qualità dei prodotti come nell’uffizio del marchio e in quello delle carte valori; in altri casi come nella pubblicazione delle statistiche fornisce utili notizie a tutti coloro che ne ponno abbisognare. Vigila gli Istituti di credito, i mercati e le borse. La pesca, la caccia, le foreste, le miniere, certe specie di coltivazioni sono soggette a norme amministrative prestabilite. E lo Stato, fornisce esso medesimo pubblici servigi importantissimi come le poste, i telegrafi, le ferrovie da esso esercitate. Inoltre una parte degli uffici suoi delega o lascia esercitare ai corpi locali, alle Provincie e ai Comuni. Di che si vede quanto ampia sia la sfera dell’amministrazione, la quale non solo attua le leggi e i regolamenti, ma piglia provvedimenti minutissimi e quotidiani. E questo còmpito gli porge facoltà di prescrivere certi atti, d’impedirne altri, di farne spese, e persino di espropriare il cittadino mediante proporzionata indennità. E per fare tutto ciò ha d’uopo di una grande macchina composta di pubblici uffici fornita d’impiegati gerarchicamente ordinati dai più alti minimi; e ha d’uopo altresì di mezzi pecuniari, al quale fine riscuote le tasse che sono state decretate dal Parlamento, ed esercita ogni negozio della finanza. E questa raccolta di danaro, e questo esercizio di negozi forma un altro ramo vastissimo di amministrazione. Da ciò nascono rapporti infiniti dello Stato cogli agenti suoi propri e per mezzo di essi coi singoli cittadini, e similmente cogli Enti morali.
Ciò che si detto sopra brevemente è più a modo di esempio che di particolareggiata enumerazione, basta ad argomentare che se la imparzialità è necessaria nella giustizia, non lo è meno dell’amministrazione. E quindi l’azione dei partiti non solo dovrebbe essere assolutamente esclusa come suol dirsi dal santuario della giustizia, ma eziandio dai dicasteri amministrativi. Non si creda già che io voglia escludere il Parlamento dall’esaminare e sindacare se i regolamenti furono fatti in conformità della legge, se questa e quelli furono eseguiti appuntino, se nella materia nella quale l’amministrazione procedette secondo i propri criteri, la sua azione fu necessaria ed utile. Ma ciò per molta parte non porge argomento a differenze di opinioni, o lo porge soltanto là dove si tratta dell’indirizzo generale, il che appartiene alla politica. In tutti i particolari, e qualunque sia il partito che abbia nelle mano il reggimento, esso dovrebbe lasciare che l’amministrazione proceda senza riguardo al partito stesso, ma sibbene al solo intento di conseguire i vari fini di utilità pubblica che si ricercano nel miglior modo e più spedito che si possibile.
Ed eccoci pervenuti al punto fondamentale sul quale desideriamo che l’attenzione degli studiosi si rivolga. Imperocché per raccogliere tutto in un concetto, se l’essenza e lo scopo dello Stato sta nel rendere giustizia a ciascheduno, e nel fare il bene di tutti, se le istituzioni politiche non sono altro che mezzi e guarentigie per l’ottenimento di quel fine, che non vede che la giustizia di partito e l’amministrazione di partito sono la negazione dell’essenza e dello scopo medesimo dello Stato? L’ufficio dello Stato è di sottoporre l’interesse di ogni cittadino e di ogni classe all’interesse pubblico, il governo di partito inverte la gerarchia e sottopone l’interesse pubblico ai suoi propri interessi: laddove ove ciò fosse inevitabile nella forma costituzionale e parlamentare, si dovrebbe concludere che vi è contraddizione fra questa forma di governo e il fine razionale della società.
Ma sebbene ciò apparisca in massima evidente agli occhi di tutti, pure non può negarsi che Ministri, Senatori, Deputati e uomini politici di ogni sorte hanno una tendenza ad insinuarsi nella giustizia e nell’amministrazione, e farvi penetrare spiriti partigiani per trarle a profitto di sé medesimi e degli aderenti loro o almeno per conservare forte e vigoroso il partito, diffonderlo coi benefici e colle minacce, e mantenere il governo nelle proprie mani. Codesto periodo che spunta sempre dov’é governo il partito, cresce e giganteggia là dove il reggimento costituzionale non si svolse storicamente per una serie lunga e non interrotta di ampliazioni e di adattamenti; ma successe di subito ad un reggimento assoluto, o sia che lo Statuto venga ottriato dal Principe stesso o strappato da impeto popolare. Imperocché l’amministrazione era ordinata conformemente all’indole e alle tradizioni di una potestà dispotica, ne possiede tutti i congegni e le abitudini, sì dell’arbitrio nel comandare sì della disciplina nell’obbedire. Ora tengasi questo a mente, che un organismo fazionato ad obbedire ciecamente a chi comanda senza riguardo a guarentigie, addiventa facile istrumento di un partito quando questo ha in mano il governo.
Un dotto scrittore germanico, Rodolfo Gneist, che ha meditato queste cose con più acume di ogni altro2 vien divisando così gli effetti di un governo di partito impiantato com’egli dice sull’ordinamento amministrativo di uno Stato monarchico assoluto. Il 1° effetto è l’abuso metodico delle forze governative specialmente della polizia nell’interesse della maggioranza temporanea contro la minoranza e delle classi più potenti contro le più deboli. Infinite tentazioni ha il governo di valersi delle leggi e dei regolamenti per molestare o nelle persone o negli averi coloro che la pensano in modo diverso dal partito signoreggiante; quindi, premi ai suoi satelliti, vessazioni agli oppositori. 2° Abuso metodico nella ripartizione degli impieghi per accordarli ai suoi favoriti. Si pretende che l’impiegato partecipi a tutti i pregiudizii del partito signoreggiante, o almeno facilmente vi si accomodi. Né il silenzio basta sempre a preservarlo dalla persecuzione, e s’inventarono le parole di bene o male intenzionato che furono argine di condiscendenza o di animavversione. 3° dalle due cause precedenti nasce un’alterazione e trasformazione profonda in tutto il diritto pubblico. La partecipazione dell’impiegato al conflitto fra cittadini e cittadini divenendo condizione necessaria alla conservazione del suo ufficio, lo abitua a giudicare le legittimità di un atto non in sé medesimo ma a tenore della opinione politica che domina. Le regole di avanzamento sono manomesse, le concessioni industriali, le cautele della sicurezza pubblica, il diritto domicilio perdono il loro natural valore, insomma tutti gli atti dello Stato sono trasformati in promesse o in minacce. Lo scopo precipuo è quello di vincere nelle elezioni. E mentre il Parlamento colla votazione del bilancio stima d’infrenar il Ministero, questo invece con indebite ingerenze introduce i suoi creati in parlamento, e lo padroneggia disonestamente, né rimette del suo arbitrio se non quando sente certe correnti d’opinioni esser troppo forti per resistervi, o quando teme di provocare conati rivoluzionarii. Insomma allorché si congiunge insieme il sistema costituzionale inglese col sistema amministrativo continentale non ne deriva già come in Inghilterra un partito che governa, ma un governo partigiano, e il ministero non è come in Inghilterra il centro degli ordinamenti legislativi, ma è lo strumento d’interessi collegati che hanno in lor balìa tutte le forze di un’amministrazione assoluta. Laonde a breve andare si manifesta la sua impotenza a tutelare il diritto dei cittadini, e per rimbalzo a mantenere integre le stesse istituzioni politiche, le quali non bastano da sole a costituire un governo secondo la legge. Il cambiamento di sistema adunque non ha mutato in questo caso la sostanza delle cosa, ma solo ha accelerato il processo di dissoluzione.
Fin qui ho riepilogato le idee dello Gneist. Ora se guardiamo ai fatti che l’esperienza ci ha posto innanzi, vediamo che sebbene l’Inghilterra possa citarsi anche in ciò a modello, pure non fu al tutto immune di tal lebbra. Vero è che il self-government (governo autonomo) preservò la nazione dei più gravi mali. Imperocché la mercé di esso il cittadino inglese è veramente libero e l’amministrazione é essenzialmente locale e indipendente dal governo centrale, il quale non può aversi alcuna azione continuata e diretta. Ma per opposte cagioni nelle azioni del continente europeo la tendenza biasimevole di che parliamo fu di gran lunga maggiore, soprattutto nella Francia, nella Spagna, nella Grecia, nella Italia. Si dirà che anche gli Stati Uniti d’America ne porgono scandalosi esempi, ed è vero: ma quivi per ragioni peculiari che esporrò più innanzi, sebbene l’ingerenza partigiana abbia prodotto alcuni effetti speciali iniquissimi, non impedisce alla società di correre il suo arringo con tale operosità che non fu mai veduta l’uguale nel mondo.
Ho detto che anche l’Inghilterra non andò esente da difetti. E veramente quello che fu chiamato patronage (patronato) fé sue prove di grande parzialità e talora non senza scandalo. Fino a Giorgio III la Corona praticava il patronato direttamente dando cariche ed emolumenti, inventando quei posti che si chiamano sinecure per beneficare i suoi favoriti, assicurando la successione degli uffici, assegnando pensioni segrete. Parecchi atti del Parlamento, soprattutto quello del 1782 nel quale fu segnalata l’opera del Burke, posero qualche freno a siffatti abusi. Ma le grandi famiglie whigs spiegarono uno zelo straordinario nel patronato e quando furono al potere collocarono gli amici loro e i parenti non solo negli uffici dipendenti dai ministeri, ma in quelli dello colonie e della chiesa. Nella inchieste e nelle discussioni che seguirono alla guerra di Crimea apparve eziandio non ultima causa di molti guai, la facoltà di comprare i gradi di ufficiale nell’esercito. Ora il metodo degli esami introdotto nel servigio militare, e nel civile, e sopra ogni altra cosa la ognor crescente ritrosia della pubblica opinione, tenace dell’autonomia personale e locale, hanno sì fattamente temperato gli slanci di questo patronato, che al nostro tempo Sir James Graham giunto alla fine della sua lunga vita poté affermare risolutamente nessun abuso notevole essere più da temere per questa parte. Né diversa è l’opinione di E. Fischel nel suo libro sulla costituzione inglese il quale dice così: "La vicenda dei partiti non ha alcuna influenza sui funzionari dell’amministrazione, avvegnaché i partiti stessi abbiano gran cura della imparzialità dei servigi pubblici. L’amministrazione Inglese è come una base di bronzo sulla quale si può collocare or l’uno or l’altro ministero senza scuoterla. Sia capo del governo Lord Russell o Lord Derby il piedistallo rimane immobile3 ". 
Bensì per amor del vero, dobbiamo aggiungere che scrittori odierni come il May e più tardi il Todde4 che ne invoca l’autorità, affermano senza esitazione essere giusto il privilegio del ministero di preferire nella nomina degli impiegati gli amici politici e sostenitori suoi ed osservano che fra le facoltà che appartengono ad un governo ve n’ha poche più essenziali, e più efficaci di questa delle ricompense. Il patronato, dicono essi, può adoperarsi a promuovere gli interessi e consolidare la forza del partito; e dentro certi limiti e quando non vi sia violazione di legge, giova come mezzo di rimunerare i servigi passati, e di assicurarsi futuri aiuti. Però si avverta che l’uno e l’altro di questi scrittori subordinano cotale privilegio alla pubblica utilità. Tale è il concetto in Inghilterra; quando alla pratica odierna ogni atto di tal genere si contiene in termini moderatissimi, e per le ragioni dette sopra non può produrre effetto notevole, né pericolo grave alcuno per l’avvenire.
In Francia le cose ebbero tutt’altro andamento: l’amministrazione fondata da Napoleone I parve così coordinata, così perfetta (e lo era davvero sotto l’aspetto delle prontezza e della efficacia di azione del governo, e della puntuale obbedienza degli impiegati) che non solo non si pensò a mutarla, ma i Borboni ritornando nel 1814 sul trono la conservarono e la riconfermarono. Ma gli statisti non videro che soprapponendo a questa amministrazione un governo parlamentare all’inglese, le due cose non solo non si unirebbero ma l’una finirebbe con guastar l’altra.
L’Hello nel suo libro sul reggimento costituzionale ha rappresentato vivamente lo stato delle cose a’ tempi della prima restaurazione, e della monarchia orleanese. Ei descrive gli agenti dell’amministrazione trasformati in agenti elettorali, e l’elettore spinto al voto più dagli stimoli loro che dalla coscienza del proprio dovere; quindi il deputato stesso fatto sollecitatorie degli affari de’ propri elettori, correre d’ufficio a mendicare il favore dei ministri. Ma in ogni ministero, egli soggiunge, si tiene un conto aperto al deputato: da un lato tutto le grazie che gli si accordano, dall’altro il suo voto alla Camera nei momenti solenni, col quale deve saldar le partite. E gli effetti di questo mercato si reputano tanto utili, che l’amministrazione accredita essa medesima il deputato come necessario mediatore negli affari. Essa lascia capire che ogni petizione, sia pur giusta, per ottenere esaudimento con speditezza, vuol essere accompagnata dalla raccomandazione del deputato, ed a lui ne partecipa l’esito prima che ad ogni altro, affinché possa farsene merito presso i suoi protetti. Similmente nella nomina degli impiegati più che delle doti pregevoli si tien conto della protezione, e chi vuol salire sa che è spalleggiato meglio dal favore altrui, che dalla diligenza propria. Di guisa che l’abilità elettorale in prima e l’abilità parlamentare poi danno il tratto alla bilancia delle ricompense. Così la natura delle istituzioni si falsifica e il governo rappresentativo non è che una larva di morale e di civiltà5. L’ingerenza della Camera nella distribuzione di ogni piccolo impiego, dice il Carnè6 diede esca ad una sorda opposizione del corpo amministrativo contro il reggimento parlamentare, e fu questa una delle cause meno avvertite ma più efficaci del discredito in cui cadde nell’animo delle popolazioni. La Camera divenne un vivaio di ufficiali pubblici, e la possibilità che la deputazione fossa scala agli impieghi e agli onori scatenò le più volgari ambizioni.
Chi discorra i gravami espressi sotto la prima restaurazione e nel tempo di Luigi Filippo, troverà ripetute le accuse delle quali abbiamo levato solo due saggi. Si finì per credere che i deputati erano servi degli elettori, e cortigiani del governo, il quale a sua volta per poter fare assegnamento sopra la maggioranza era costretto a soddisfare le meno oneste lor brame, o almeno a lusingarne la vanità, e pascerli di speranze. Lo stesso Guizot che tanta parte ebbe nel reggimento durante quel periodo, non può trattenersi nelle sue memorie dal riconoscere quei difetti, ed elevandosi come ei soleva a considerazioni generali afferma le seguenti proposizioni7: "Grande è il disaccordo fra il governo rappresentativo istituito colla Carta del 1814 e la monarchia amministrativa fondata da Luigi XIV e da Napoleone I. Là dove come in Inghilterra e negli Stati Uniti di America, in Olanda ed in Belgio, l’amministrazione è libera come la politica, e gli affari locali si trattano e si decidono sul posto senza attendere impulso o risoluzione dell’autorità centrale, il reggimento rappresentativo si concilia agevolmente cogli ordini amministrativi perché questi non vi si collegano se non in poche e importanti occasioni, ma quando la potestà nazionale ha il duplice compito di governare colla libertà, e di amministrare colla centralità, di sostenere in parlamento la pugna per i grandi interessi dello Stato, e contemporaneamente regolare ovunque sotto la sua responsabilità quasi tutti i più minuti affari del paese, ivi uno di questi due inconvenienti non tarda guari a scoppiare; o il ministero intento agli affari generali e alla difesa propria trascura gli affari locali, e li lascia disordinarsi ovvero li cura facendoli servire ai propri interessi, e l’amministrazione intera dal suo apice alla sua base non è più che uno strumento nelle mani dei partiti che si contendono il governo della cosa pubblica. Non è mestieri insistere su questi inconvenienti che oggi sono divenuti un tema comune degli avversari del sistema rappresentativo... Ma è chiaro che bisogna risolvere il problema di svolgere tutte le forze locali di esercitare autorità nella cerchia loro, e far penetrare nell’amministrazione lo spirito di libertà... La monarchia costituzionale costretta sin dal suo nascere a vincere le difficoltà della libertà politica, e insieme a portare il peso della centralità amministrativa fu messa alla prova di due responsabilità contraddittorie che soverchiarono l’abilità e la forza che si può richiedere ad ogni governo".
Questo lato della questione che il Guizot accenna non è il solo, ma è pur assai importante. E non sfuggì alla perspicacia di Cesare Balbo che dice8: "Dove gli impieghi dipendenti dal ministero sono numerosissimi e sparsi in tutto il suolo nazionale... i ministri diventano oltrapotenti; la macchina mirabile trovata a distruggere l’antico e franco assolutismo, non ha fatto che produrre uno nuovo ed insincero. Qui ci basterà osservare che tutte queste amministrazioni così numerose e così concentrate nelle mani dei ministri sono istituzioni di Napoleone e molto bene inventate da lui a suo scopo, molto male subite poi... Il nec plus ultra delle slogicature fu in un paese, dove sotto il governo assoluto non s’era stabilito mai l’ordinamento amministrativo napoleonico, e si stabilì contemporaneamente colla monarchia rappresentativa. E questo è il paese di Macchiavelli!"
E chi bene addentro rifletta scorgerà quanta analogia passi fra questo concetto e quello che io esprimeva presentando al Parlamento nel 13 marzo 1861 il disegno di un nuovo ordinamento del Regno, e adoperava queste parole: Se gli ordini costituzionali in alcune parti d’Europa non fecero buona prova, egli è da attribuirsi principalmente a ciò che il Comune e la Provincia non vi erano ben ordinati né abbastanza liberi per la qual cosa trovandosi il cittadino da sé solo di fronte all’onnipotenza dello Stato si corre non solo alla democrazia, ma alla dittature e al dispotismo.
Ma tornando alla Francia non solo nell’amministrazione ma eziandio nella giustizia s’infiltrava la indebita ingerenza della politica. Un uomo di grande vaglia ed autorità, il vecchio duca di Broglie, lo diceva apertamente come si vede nelle opere postume pubblicate da suo figlio9, e confessava esservi state a sua memoria talune scelte di giudici manifestamente partigiane e riprovevoli, talvolta odiose e ributtanti: nelle quali però nessuno osava apertamente lagnarsi. Di vero lo stesso autore cerca la ragione dello sconcio in ciò che un ministro può muovere a suo arbitrio una schiera di migliaia dio giudici, e questo ministro è uomo politico, e per conseguenza uomo di parte, e quindi ha amici ed avversari. Or come supporre che, per quanto buon volere ed imparzialità si sforzi di avere, pure non ceda alle sollecitazioni, alle importunità degli amici, al desiderio di rimeritare i servigi di chi lo aiuta, lo sostiene, e partecipa alle sue idee e ai suoi sentimenti?
E non è a credere già che la repubblica abbia mutato il triste andazzo, perché il male non ha nulla che fare, come dissi, con la eredità o la elezione del supremo magistrato, anzi scorgiamo lucentemente che peggiore col succeder delle forme parlamentari alle costituzionali. Poche settimane or sono un deputato francese vantasi di avere per suoi rancori in pena di una sentenza datagli contro per affari civili, ottenuto dal ministro il trasferimento di un magistrato, come erra di più forte vendetta10. E mentre scrivo queste pagine mi accade di leggere le seguenti parole: "Oggi prevale il concetto di governare ed amministrare il paese, curando oltre misura gli interessi del partito che governa: si cercano delle guarentigie contro la possibilità di cambiamenti, allontanando da ogni funzione amministrativa e municipale coloro che non hanno le idee e le vostre passioni, si vorrebbe se fosse possibile escluderli da ogni vita pubblica e perseguitarli a oltranza. Questa è politica di partito non di stato. Imperocché a chi non fraintende il senso delle parole, un partito può avere una politica di stato quando soddisfa a tutte le esigenze dell’ordine, della giustizia, della libertà, degli interessi nazionali, mentre se la sua politica è di partito, immola tutti questi beni alle sue passioni e agli interessi suoi proprii. La politica di stato ha un’ideale, più o meno utile, più o meno retto nella scelta dei mezzi, ma codesto ideale sovrasta alle ambizioni personali: la politica di partito mira a mantenere la potenza nel cerchio dei propri aderenti e adopera del continuo espedienti a tal fine, senza pensare agli interessi della nazione. E più oltre: I ministri non sono indipendenti nell’amministrazione: i senatori e i deputati hanno l’ingerenza massima sopra i funzionari, e sopra la trattazione degli affari, e le pretensioni loro passano nel gabinetto o nel consiglio dei ministri solo per esservi confermate. Ma questi padroni dei ministri hanno degli altri padroni a lor volta e sono i membri dei comitati che li fecero eleggere. Questi intimano gli ordini loro agli eletti ed essi li trasmettono ai ministri che ci appongono la loro registrazione11".
Che più? Leggo citati alcuni brani di un discorso del Procuratore generale innanzi alla Corte di appello di Parigi che non si perita di manifestare questi pensieri: "I giudici di pace sono oggi più solleciti di sapere quali siano le opinioni politiche dei loro giudicabili, che del merito dei loro processi, e si domandano se una buona elezione non valga che un buon giudizio... A me è lecito di sollevare il velo della mia amministrazione, ma io vi farei stupire, mostrandovi quanti vi sono i quali credono dio poter verificarsi mediante una denunzia politica di cattivi processi che hanno perduto in tribunale12."
Continuo questa rassegna in altri paesi, ma debbo avvertire il lettore che non da esame accurato e personale dei fatti io traggo le informazioni che seguono, ma le trovo scritte in libri ed effemeridi pregiate; sicché potrebbe in esse insinuarsi inesattezza, o qualche torto giudizio, del quale io non vorrei esser tenuto in colpa.
Nella Spagna è antico e universale il lamento: anzi non è raro il caso di leggere le lodi dell’amministrazione francese, la quale almeno conserva una certa integrità, in mezzo alle rivoluzioni politiche, e procede senza scosse e senza interruzioni: laddove in Ispagna quella che nel 1870 il Castelar chiamò empleomania è un male cronico ed esiziale. Perché quando il ministero cade, trae seco nella caduta buona parte dell’amministrazione. Vi sono in Ispagna, dice Mazade13, degli impiegati moderati, degli impiegati progressisti, ma indarno si cercano impiegati che servano lo Stato anziché i partiti. Fra le condizioni richieste alle riforme, prima sarebbe quella di sbandire dall’amministrazione la politica che la perverte e fuggir tal costume, onde ogni più rea opera si giustifica in nome del partito. E vi fu un periodo (auguriamo che sia in sul declinare) nel quale entrare al ministero della cosa pubblica era notoriamente il mezzo più efficace di arricchire in breve ore, e non pur sé medesimo, ma i parenti e i famigliari. Però anche oggi si legge scritto da uno che sciaguratamente fu vittima del proprio zelo: "La mancanza di giustizia, l’arbitrio amministrativo, la centralità eccessiva, la rassegnazione del popolo danno al governo della Spagna potestà più larga che in alcun altro Stato. All’avvicinarsi delle elezioni può cambiare a suo grado perfetti, giudici, impiegati, sono ai membri del municipio e ai consigli generali, accelerare o ritardare a suo grado la soluzione dei ricorsi amministrativi, esaudirli o negarli, chiudere gli occhi sui contribuenti che sono addietro nei pagamenti delle imposte, ovvero usare con loro spietato rigore nel riscuotere, accordare o negare sussidi per opere pubbliche. All’uopo si ricorre alle minacce, alle violenza, alla falsificazione dello scrutinio14."
Peggio ancora in Grecia, e n’è prova che dopo oltre cinquant’anni di costituzione libera, i progressi veri dell’amministrazione, dell’istruzione, dei lavori pubblici, dell’agricoltura, della ricchezza sono troppo scarsi, ed anche la sicurezza pubblica è sempre mal guardata. Leggesi in uno scritto che dipinge la Grecia contemporanea: "Le persone più rispettabili sdegnano di far parte della Camera e ne fan parte invece taluni di abominevole fama.. La faccia degli intriganti e degli ambiziosi s’inframette nella politica. Le sessioni intere si logorano in sterili declamazioni, in grossolane ingiurie, di personali accuse: e poi quando s’approssima l’ultimo giorno della sessione, si votano senza discussione tutti i progetti presentati... Una delle più caratteristiche fattezze del Parlamento greco è questa, che al principiar della sessione tutti i gregari sono ministeriali, ma a poco a poco passano all’opposizione, e sol quelli che hanno ottenuto un impiego restano fedeli, sicché a vero dire non v’è ministero che possa reggersi a lungo contro le coalizioni15". E’ da sperare che si sia esagerato, ma non si può negare che altri indizi provano mali veri e disonesti.
L’Italia sta nel mezzo: il morbo è in essa ancora men grave che non è in Spagna ed in Grecia, parte la novità delle istituzioni, parte per l’indole degli abitanti, e lo stato della civiltà; ma temo sia già grave che in Francia, e ch’essa volga rapidamente verso le due penisole che le stanno ad occidente e ad oriente. Ma prima di parlare dell’Italia conviene che io dica alcuna cosa degli Stati Uniti d’America.
Negli Stati Uniti d’America la corruzione nelle regione politiche, se mi è lecito adoperar questa metafora, è grandissima e notoria. Sin dall’epoca che il Tocqueville scriveva il suo libro magistrale egli non si ristette dal descriverla e condannarla, e narrò che molti uomini dabbene, fra i più eminenti per ingegno e per virtù rifuggivano dal prender parte alla cosa pubblica. Il che è il contrapposto dell’antico concetto che il governo debba naturalmente venire nelle mani degli ottimi. Ma dal tempo di Tocqueville in appreso, la corruzione è smisuratamente cresciuta, e scandali recenti l’hanno messa ognora più in aperto. Ora la cagione principalissima di questa corruzione reputasi la maniera onde sono costituiti i partiti; imperocché fra il popolo e i suoi medesimi eletti s’interpone una classe di uomini accaparratrice o sforzatrice del voto. Questa è la classe dei (politicians) politicanti, i quali si circondano di una schiera di agenti ai capi, addestrati a servir il partito senza scrupoli, che corrono per le città e per le campagne, ingannano, avviluppano, minacciano, sicché l’azione dell’ingenuo cittadino è annullata, se non è pronto a gittarsi cogli altri nella mischia a capo fitto o ad ordire cospirazioni contro cospiratori; ed anche in questo caso, secondo ogni probabilità l’opera sua tornerebbe vana perché non preparata da acconci ordinamenti. Il metodo del caucus unione dei politicanti più audaci e più inframettenti, ha per fine d’imporre il voto alle moltitudini. Questo per le elezioni: ma gli eletti poi hanno naturalmente un debito da sodisfare a coloro che li portarono in seggio, ed essi medesimi cercano lucro e potenza anche per vie oblique, donde gli accordi, gli anelli (rings) come colà si chiamano, e ciò tanto nel partito che s’intitola repubblicano quanto in quello che prende nome di democratico, e questi anelli somigliano a quel che in Italia si direbbe camorra o mafia. Laonde avviene che, compiuta la elezione e soprattutto quella del presidente, un nugolo di pretendenti si cala intorno ad esso, e ciascuno fa valere i suoi diritti ai migliori impieghi per l’opera prestata, imperocché è noto che il nuovo capo della repubblica può licenziare tutti gl’impiegati, e nominarne altri a lui meglio affetti: e inoltre è mestieri contentare i capitalisti i quali hanno fornito i denari per le spese della elezione, colla mira di far qualche operazione di finanza col governo, o di ottenere qualche concessione di miniere, di ferrovie, o di altre imprese. Così ogni quattro anni si rinnova quella che con frase scolpita un recente scrittore americano chiamò la balìa del pubblico saccheggio16.
Già da gran tempo fu chiesto da molti che una legge regolasse lo stato degli impiegati; e gli uffici fossero conferiti secondo il merito, e mantenuti stabilmente in chi adempì al proprio dovere; ma le istanze tornarono vane. Fin dal 1867 una società di Filadelfia propose un premio a chi meglio sciogliesse il problema dell’ordinamento delle elezioni al fine che il corpo politico fosse sinceramente rappresentato. Fra le dissertazioni pubblicate17 parecchie effigiavano al vivo gli inconvenienti del governo di partito e affermavano non potersi onninamente chiamare libere istituzioni quelle che tali sconci permettevano, né democratico un reggimento nel quale il popolo tanto è lungi dal dirigere la cosa pubblica che al contrario è diretto da minoranze artificiose, collegate in setta, e dove il privato cittadino non solo è destituito di ogni azione nella politica nazionale, ma quasi non osa avere una volontà.
Mi sia permesso levarne alcuni saggi curiosi e non abbastanza noti ancora appo noi, i quali mettono raccapriccio; imperocché gli effetti più terribili del sistema incominciarono a vedersi chiaramente durante la guerra civile fra il nord ed il sud della repubblica.
Era presidente in quel tempo Abramo Lincoln, uomo noto per grande probità, tantoché dal popolo aveva avuto il soprannome di onesto vegliardo (honest old Abe). Eppure anch’egli dovette cedere alle violenze e pressure del partito18. Un tale Cameron, svergognato nelle sue capacità, svergognatissimo nell’ambire uffici superiori ad ogni suo merito, questo Cameron uno dei caporioni fra i politicanti, fu da esso loro fiancheggiato perché Lincoln gli assegnasse un portafoglio; ma la natura onesta del Presidente vi repugnava. Fu udito esclamare più volte: che dirà il popolo di me sapendo che io accolgo il Cameron fra i miei consiglieri? E ciò nonostante dové sobbarcarsi, e chiamò costui a reggere prima il dicastero della marina e poi quello della guerra. Non appena egli è assunto il nuovo ufficio, di subito trasferisce la commissione dell’acquisto dei vascelli da un comandante marittimo com’era costume, ad un proprio cognato, del quale è detto in una inchiesta posteriore fatta dalla Camera che "gli mancava ogni ombra di esperienza, ed ogni capacità in materia nautica, ed era al tutto ignorante del servizio navale e dell’acquistare o costruire vascelli, alle quali cose può asseverarsi che, prima di quel tempo, in sua vita egli non aveva pensato mai un’ora sola; e nondimeno comprò delle navi per otto milioni (di lire italiani) e confessò di aver preso in sette settimane 250 mila lire per compenso dell’opera sua". Non meno profligatamente andarono le cose della guerra. I politicanti della Camera eran divenuti i sensali delle intendenze militari, quando non erano essi stessi colonnelli o generali. Chi legge le relazioni dei comitati che esaminarono appresso la gestione finanziaria di quel tempo, prova un senso di ribrezzo e d’indignazione. E non solo vi fu dispersione e furto sfacciato nelle spese dell’esercito e della marina, ma il tesoro nutriva ed arredava in parte l’esercito avversario. Sotto il pretesto di un commercio di cotone fra il mezzodì e il settentrione, si mandavano provvisioni e fornimenti all’esercito che si doveva combattere, e ciò facevasi con permessi della tesoreria firmati dallo stesso Lincoln che era inconsapevole del tradimento che commettevasi. Imperocché a ragione il comitato designa quel supposto traffico come un tradimento alla patria. Di tal guisa dal 1870 durante la guerra di secessione il governo solo spese quasi ventotto mila milioni (di lire italiane), e il gen. Schofield19 uomo autorevole quant’altri mai non si peritò di affermare che quella guerra poteva finirsi con la metà di vite umane, e di danaro sprecato, se fosse stata condotta con senno e con onestà. Per finirla colla storia di questo Cameron quando gli scandali furon giunti al colmo, il Presidente Lincoln si decise a destituirlo. Ma qui ancora fatto il primo passo, bisognò ritrarlo; imperocché tali erano intorno a lui le ingerenze e gli scalpori, che convenne fingere che il ministro avesse dato spontaneo la rinuncia, e destinarlo ambasciatore della Repubblica a Pietroburgo.
Nel tempo di che parliamo, cioè durante la guerra di secessione si videro esempi notevoli di associazioni ordinate al fine di violar la legge sotto il manto di legalità; e queste associazioni furono abili a soverchiare a lor grado e muovere Corti di giustizia e assemblee legislative degli Stati, ottenendo sentenze da quelle e riforme opportune da queste per imporre tasse, aumentare le emissioni di carta moneta, perturbare i commerci. In somma pochi smisuratamente arricchiti dalle spoglie di moltissimi.
Come ne Governo centrale così nei governi degli Stati e nei municipi si manifestarono frequenti le menzogne e le frodi: ed è troppo nota la vicenda di Tamany-Ring di Nuova-York perché io mi indugi ad esporla. Fatto è che una mano di politicanti, vera banda di malfattori, s’impossessò dell’amministrazione della città, impose giudici e impiegati suoi partigiani, dilapidò i danari del comune, rubò a man salva molti milioni, e poté tiranneggiare parecchi anni in mezzo alla incuria o al terrore degli amministrati. Io non ho presente agli occhi, ma ricordo, un discorso tenuto dal Mundella nell’atto stesso che lasciava New York per ritornare in Inghilterra, dove esprimeva nobilmente il suo cordoglio per queste enormezze.
Chi voglia prender contezza di smisurate corruzioni, fra i vari libri, prenda a leggerne uno curiosissimo dei signori Adams20. Ivi si vedrà narrata la storia di una delle più cospicue ferrovie quella dell’Erie, fatta preda di un gruppo di avventurieri senza onore, senza credito, senza beni di fortuna: i quali mediante questa impresa riuscirono ad agire sinistramente sulla politica e sulla economia nazionale. Si vedrà narrata similmente quella che fu chiamata cospirazione dell’oro, per la quale con artefici frodolenti, e spacciando false novelle si alzava e si abbassava l’aggio della moneta metallica a intervalli rapidissimi, rovinando famiglie e popolazioni per saziare l’ingorda brama di avidi speculatori. Ed è a notare eziandio che nei partiti e nella politica sì è fatto un gergo di parole come quello dei galeotti e dei cammoristi e questo come tutti i gerghi muta alla giornata secondo le circostanze21.
Non è dunque da meravigliare se un senso di tristezza occupa gli animi di molti, e se l’Adams se ne sia fatto interprete con queste singolari considerazioni che appaiono dettate da animo sdegnoso. Le generazioni si susseguono sperando di lasciare i figli loro in condizione migliore, ma s’ingannano. Si suppone che non vi siano più pirati, né briganti, né truffatori al giuoco o in cricca: ma ci s’illude. I pirati hanno trasportate le loro imprese in terra e le conducono più o meno d’accordo colla legge, ottenendone tale profitti che mai non avrebbero potuto sperare quando scorazzavano in mare; anche i briganti non vivono più nelle grotte delle montagne ma si pavoneggiano nelle piazze, e non pigliano più quei soprannomi terribili e minacciosi di un tempo, ma si fanno chiamare col nome proprio e col titolo di colonnello, di generale, di presidente. E il giuoco di vantaggio s’è convertito in un affare, e si tratta come una operazione di cambio. Cosicché si può con verità dire, che strappando la maschera ingannatrice al secolo XIX, si troverà che la sua gentilezza tanto vantata copre la brutalità del secolo XII, anzi si dovrà concedere che questo era men reo e men disonesto del presente.
Né si può dire che ciò avvenisse solo in momenti di agitazione, e di disordine, quando ferveva la guerra civile, o poco dopo, quasi fiotti di mare venuti dopo la tempesta. Imperocché altri casi gravissimi seguirono subitamente sotto la presidenza del generale Grant. Taluno dei suoi ministri ebbe a sostenere processi di concussione e di peculato; e poiché questi fatti non erano stati ignorati dal presidente, ciò contribuì non poco ad impedire che fosse eletto per una terza volta. Il Molinari nelle sue lettere22 dice che Verre non ispogliò la Sicilia tanto crudelmente quanto i carpet baggers saccheggiarono il mezzodì, e descrive con grande vivezza quelle associazioni anonime che si formano nell’America coll’intento prossimo d’impossessarsi del governo, ma col proposito ulteriore di spogliare il paese23. 
Colla presidenza dell’Hayes parve che un’aurora di moralità imbiancasse l’orizzonte. Imperocché in una sua lettera riguardante la nomina degli impiegati egli osò esprimersi con queste parole: "Sono già quaranta anni che si svolge un sistema che ha per divisa: le spoglie al vincitore. La regola antica, vera, che l’onestà e la capacità costituiscono i soli titoli agli impieghi e che non v’ha fuor di quelli altro diritto, codesta regola ha ceduto alla regola opposta, doversi guardare soprattutto ai servizi che uno ha reso al partito politico, e ogni partito la mette in opera. E notasse bene che questa regola s’è andata peggiorando nell’attuarsi. Perché dapprima era il Presidente direttamente o per mezzo dei capi dei vari uffici che sceglieva gli impiegati, ma a poco a poco la designazione di essi è passata nelle mani dei membri del Congresso legislativo. Gli impiegati pubblici sono divenuti così la mercede dei servigi resi a un partito, e peggio ancora dei servigi resi ai capi del partito. Or questo sistema annulla ogni indipendenza negli uffici pubblici, e mentre spinge a prodigare le spese, colloca nella amministrazione agenti incapaci. Indi la tendenza ad operare disonestamente, indi un affievolirsi della vigilanza dei superiori, e venir meno la responsabilità che assicura nel servizio pubblico probità, ed efficacia. Imperocché i funzionari indegni non possono essere prontamente revocati né rigorosamente puniti. Bisogna dunque che la riforma sia generale, intera e dalla radice. Noi dobbiamo tornare alle massime e alle pratiche dei fondatori delle nostre istituzioni, e se è necessario, scrivere nelle leggi quelle massime per non diparticene mai più. Uopo è che l’impiegato dia tutta l’opera sua all’amministrazione col solo intento del pubblico bene, e sia assicurato che sino a tanto che adempia onestamente e convenientemente le sue funzioni, egli conserverà il suo impiego".
Né dalle parole furono discordi gli atti. Egli incaricò il segretario di stato Sherman di fare una inchiesta sulla condotta del generale Arthur che aveva l’ufficio di collettore delle dogane a New-York. E poiché lo Sherman nella sua relazione mostrò che gravi abusi in quelle dogane si commettevano, parte insciente, parte consenziente il collettore, l’Hayes lo destituì e fu bell’esempio, e imitabile. Ma non pare che producesse nel pubblico grande effetto, poiché nessuno ha pronunziato il suo nome per la rielezione, e lo stesso Generale Arthur fu eletto vice-presidente24. Vero è che alla presidenza fu elevato il Generale Garfield uomo di grande saviezza ed integrità; ma la sua virtù gli fu per avventura cagione di perdere la vita. Imperocché colui che lo assassinò a tradimento, il Guitteau, non era mosso da fanatismo politico, ma da vendetta privata, perocch’egli pretendeva in ricompensa delle sue fatiche elettorali un posto che gli fu dal presidente negato. E’ da credere che l’orrore fortissimo, suscitato nel popolo degli Stati Uniti da questo delitto, sarà freno salutare al suo successore, e come si vede nella storia che talvolta gli eccessi sono principio di ammenda nella legislazione e nel costume, così giova sperare che affretti la riforma assai più che non avrebbero potuto farlo le argomentazioni e i discorsi degli scrittori.
Ma onde mai questo fatto nuovo negli annali del mondo, che la corruzione delle classi politiche non siasi rapidamente diffusa per tutto il popolo, e che un governo abbia potuto sussistere in tali condizioni? La spiegazione di tal fatto vuolsi ripetere da molte cagioni. E primieramente la vigoria, e se mi è lecito dir così la giovanilità gagliarda di quel popolo, facile a superare ogni morbo avventizio. Quando l’agricoltore trapianta dal vivaio al campo gli olmi e li dispone in filari, s’accorge dopo breve tempo che in taluni le muffe hanno attecchito, e ne ingialliscono la scorza: i piantoni vigorosi o le respingono, o se ne liberano in brev’ora, mostrando una buccia fresca e lucida, mentre i deboli o non possono liberarsene, o ne rimangono tisici. Tale in molte cose, è la condizione dell’Europa rispetto a quella dell’America.
Aggiungi lo smisurato territorio nel quale la popolazione crescente può stendersi e trovar lavoro, e rimunerazione condegna. Imperocché allora principalmente le agitazioni intestine e le contese civili cominciano a scoppiare, quando la popolazione moltiplicandosi, riesce difficile trovar il modo onde campare la vita come accade nella vecchia Europa. Colà invece terre fertilissime da coltivare, boschi vetusti da abbattere, miniere di carboni, di olii, di pietre, di metalli da scavare, e tutto risponde l’un cento della tua fatica e del tuo capitale. E’ un fatto nuovo nel mondo l’ardire, la temerità colla quale s’intraprendono colà le opere più ardue dell’agricoltura, dell’industria e del commercio, ed è parimente maraviglioso lo svolgimento della produzione e della ricchezza. I grandi guai della guerra civile, le dispersioni infinite di denari e di uomini furono riparate in poco d’ora, e ben poté dire il presidente Hayes nel suo ultimo messaggio che la presente condizione finanziaria degli Stati Uniti, considerata in relazione alla crescente ricchezza della repubblica, alla estensione e varietà delle sue attitudini, è più fortunata di quella di ogni altro paese al nostro tempo: anzi non fu mai sorpassata da verun paese in qualsiasi periodo della storia25.
Anche si vuol attribuire il fatto di che parliamo alla razza anglo-sassone fondatrice di quelle colonie, la quale ha un’indole seria ed operosa, e dove l’amor della famiglia, il rispetto delle leggi, e il sentimento religioso tengono un grande predominio.
E infine il Governo sia locale sia federale ha una cerchia assai ristretta di attribuzione, e la massima parte degli atti amministrativi è interamente sottratta alla ingerenza governativa. Lo Stato vi ha l’ufficio di tutelare la sicurezza e di difendere la integrità territoriale, poco più; tutto il resto è lasciato alla libertà del privato e delle associazioni spontanee. L’America Settentrionale si trova in ciò al punto opposto di quello Stato moderno tutore, educatore, distributore della ricchezza quale è descritto da parecchi scritti che lo vagheggiano come tipo ideale.
Ad ogni modo la differenza sta in ciò che in Europa lo Stato e il governo che lo rappresenta è guardato con riverenza, spesso con invidia, come organo superiore della società, laddove in America si accetta quella teorica del passato secolo che lo Stato è per così dire un male necessario, che fa maggiore, anzi spesso minore di ogni altra opera civile di scienza, d’arti, d’industrie. Il popolo americano ha attuato l’autonomia del cittadino quanto è possibile, e mostra nella storia di avere il còmpito di svolgere al più alto grado di condominio dell’uomo sulla natura, traendone ogni possibile benefizio, e per così dire di foggiarla a civiltà, dissodando un continente fertilissimo che era incolto, e introducendo tutte le maniere d’industrie e di commerci coi metodi più perfezionati della meccanica e della chimica. E questo compito fu maravigliosamente eseguito per iniziativa privata, senza direzione del governo. Tu odi sovente l’americano parlare del governo in termini dispregiativi, ed ei non si briga di migliorarlo salvocché non venisse meno interamente al suo ufficio. Perdoni il lettore se io introduco un paragone volgare, ma egli è che l’ho udito dalla bocca stessa di un americano. Ho udito dirgli: io so bene che nell’amministrazione avvengono indegnità e dilapidazioni e peculati, e che ciò torna ad aumento di tasse: ma a me giova piuttosto pagare un tanto di più che occuparmene, imperocché il tempo che vi spenderei se lo dedico ad altre opere mi rende il decuplo ed anche maggiormente. Il nostro caso è quello del signore che ha un cuoco che gli ruba e sel sa: ma pazienta finché il furto non è eccessivo e finché il pranzo è discreto. Certo se costui rubasse a man salva, e per di più gli apprestasse cibi guasti o mal cotti, allora si risolverebbe a discacciarnelo: similmente facciamo noi americani quando il male passa un certo segno. E così le prevaricazioni del governo di Grant ci mossero a non rieleggerlo più Presidente e così spazzammo via il tammany ring di Nuova York quando la misura fu colma. Fino a quel punto lasciamo fare, e andiamo per la nostra via più fruttuosa, più libera, e che ci infastidisce meno; e ci pare che ogni altro impiego del nostro ingegno e della nostra attività valga meglio di quello che mescolarsi nella vita pubblica26. Tale in generalità è il concetto che allontana molti da quell’arringo, dove in Europa è per taluni adempimento di un dovere, per altri premio di lunghi sforzi, per altri ancora palma di nobile ambizione: tali sono le cagioni per cui un governo corrotto non corrompe la moltitudine del popolo.
Ma durerà codesto stato di cose perpetuamente? Quando la popolazione che, parte per sé medesima, parte per l’immigrazione, si moltiplica così rapidamente, sarà divenuta numerosa rispetto al terreno da coltivare e alle industrie da esercitare, potrà la cosa pubblica procedere come oggi, potrà lo Stato non inframmettersi di molti servizi? o non avverranno colà ancora quegli sconci, quelle discordie, quei rivolgimenti onde la storia del vecchio mondo è intessuta? Fino ad ora, come ho detto, la grande moltitudine degli abitatori de quel paese segue il suo cammino, nonostante la corruzione della classe politica e ci dà in molte parti della civiltà maravigliosi esempi e degnissimi d’imitazione27. E chi potrebbe parlare di quel grande popolo senza un sentimento di stupore e di ammirazione? Ma poiché la indagine dell’avvenire oltrepassa il tema che io mi sono proposto, e parmi di aver già dimostrato abbastanza che tutti i governi parlamentari di qua e di là dell’Atlantico patiscono di questo male; torno all’Italia, che, come dissi, tiene il mezzo a parer mio fra la Francia e le due penisole iberica ed ellenica nel generare i cattivi effetti del governo di partito.
E qui è mestieri ripetere che essendo mio scopo di mostrare i mali dei partiti, non intesi farne io medesimo arma di partito come a taluni forse dei miei accusatori poté parere. Certo parve al Desanctis del quale ho citato sopra parecchi brani, il quale parlando poscia a Foggia l’11 marzo 1880 diceva queste parole: "Io voglio prendere la parola per un fatto personale. Scrissi alcune pagine in un giornale intitolato il Diritto, e di quelle pagine l’onorevole Minghetti si fece arma contro la Sinistra. Egli m’impiccoliva; egli non si pose a quell’altezza dalla quale io guardava. Non guardavo io alla Destra o alla Sinistra, non è in questo o quel particolare che si deve cercare lo spirito di un uomo; la mia mira era più alta. Io guardavo ad uno stato morboso d’Italia e ne facevo la diagnosi. E il morbo è questo, che abbiamo l’audacia e la violenza dei pochi e l’indifferenza dei molti, questo è lo spettacolo che ci danno i popoli nei tempi della decadenza o della stanchezza. Gli onesti si disgustano. I patriotti si ritirano. La fede nelle patrie sorti s’indebolisce. E in mezzo all’accasciamento e all’apatia elettorale assisti al tripudio osceno delle passioni e degli interessi più volgari".
Passando io per quella città tre giorni appresso, ed essendomi narrato delle cose dette dall’onor. De Sanctis, poiché mi si offeriva opportuna occasione di parlare a quella medesima popolazione che lui aveva udito, risposi fortemente negando la ingiusta accusa. Imperocché mio intendimento era di notar questo male come uno di quelli che si manifestavano nei governi parlamentari, ed al quale bisognava rivolgere attento lo sguardo per cercarne i rimedi con sollecitudine, qualunque sia il partito che regge la somma delle cose. La mia sentenza era generale, e fu mossa solo da un grande amore delle nostre istituzioni, parendomi che la corruzione rapidamente si dilati, e l’amministrazione sia minacciata da una lebbra, la quale se si estende ancora produrrà questo effetto: che il Governo invece di essere tutore dei diritti e degli interessi dei cittadini, sarà mancipio di una classe o piuttosto di una fazione. Sicché io lascio stare questa immeritata accusa, e ripeto che il mio intento non riguarda persona alcuna, né questo o quel partito, ma vuol provare che il male c’è, che s’allarga ogni giorno e che diverrà esiziale, se non vi si pone qualche riparo. Che se talvolta al mio intendimento mal rispondesse lo stile, io prego il lettore di considerare che questo scritto ebbe origine da una difesa personale, e che il risentimento comecché giusto nella origine può avere sparso su di esso, anche contro mia voglia, una certa asprezza.
Nei primi tempi della nostra rivoluzione molte cagioni impedirono che il male scoppiasse. Prima di tutto la novità, e l’imperizia, perché gli effetti di questa indebita ingerenza non si sentono che per esperienza; e i vantaggi privati che se ne possono trarre dagli uomini politici, vengono a poco a poco, e anche la libidine dell’arbitro si risveglia gradatamente e scapestra per impunità. Leggo che per giungere alla massima perfezione nella rea loro arte, tre generazioni di politicanti occorsero in America28. Nei primi momenti del nostro risorgimento l’entusiasmo soffocò le male passioni. L’Italia si riscuoteva da secolare oppressione, dopo infiniti contrasti e martirii, e gli uomini che avevano per lei operato e patito, ponevano ogni onore ed ogni ambizione nel condurre a termine la gloriosa impresa. A ciò s’aggiungano i pericoli che ne assiepavano da ogni banda, e minacciavano a tutte l’ore di distruggere l’edificio le cui parti non erano ancora assolidate da cemento di legge o di consuetudine. Non è dunque maraviglia se, posto la grandezza della impresa, la natura degli uomini, il tempo, il fine, i pericoli in mezzo ai quali versavasi, quel morbo di che parliamo non desse tai segni di sé medesimo quali diè più tardi manifesti. E nondimeno anche in quel primo periodo, soprattutto nei governi provvisori, non mancarono le ingiustizie, ma furono mosse non tanto da interesse privato quando da reazione e da odio contro il passato. Imperocché sebbene si fosse stabilita la massima di rispettare i diritti acquisiti, e di non far vendette; anzi si andasse tant’oltre da liquidare le pensioni a coloro stessi che avevano perseguitato acremente i vincitori odierni (e ciò sarà gloria perpetua del nostro rivolgimento), non mancò qualche caso nel quale vi furono destituzioni, o trasferimenti, o dinieghi di pensione, parziali ed ingiustificati, e non mancarono neppure casi, anzi furono più frequenti, di largizioni, di premi, e di compensi poco o nulla meritati. Imperocché a tutti coloro che spingevansi innanzi in atto di vittime della tirannide passata, e che avevano subito processi, condanne, o esiglio, pareva aver diritto che lo Stato d’ora innanzi li mantenesse lautamente a spese comuni. Vi furono dunque atti poco misurati e poco lodevoli, ma quanto a vere e proprie ingerenze di deputati nell’amministrazione e ad arbitrii di ministri, non negherò qualche caso di simpatia, e di avversione non conforme a giustizia, ma fu certamente raro. Anzi era costume in quel tempo di dire che per ottenere un favore da alcun ministro, bisognasse ricorrere ai suoi avversari, ch’esso mirava sempre a propiziarsi29. La qual querela ripetuta con insistenza dagli amici, e di cui anche alcuni uomini notevolissimi si fecero banditori, prova che se una ingerenza parlamentare nell’amministrazione c’era, non poteva essere né ampia né profonda poiché esercitavasi in ispecie a prò degli oppositori. Oggi per verità, sarebbe difficile affermarlo, poiché i ministri medesimi non cessano dal deplorare di esser fatti vittima dei loro amici, a cui si sforzano qualche volta e nelle esigenze più enormi di resistere. Ma lasciamo ciò, affinché io non paia contraddire al proposito d’imparzialità che ho sopra accennato.
Il più grave effetto della ingerenza indebita si manifesta in quella parte della potestà esecutiva delle leggi che è la più essenziale, la più delicata, quella che ha mestieri di essere immune da ogni estranea azione, dico la giustizia.
Lo aveva dipinto già Guicciardini, severamente condannando la parzialità dei giudici del suo tempo: "Inumana e tirannica era quella parola con la quale pareva loro scaricare anzi per dir meglio ingannare la coscienza, e che già era venuta in proverbio, che negli Stati s’avevano a giudicare gli inimici con rigore e li amici non favore: come se la giustizia ammetta queste distinzioni, e come se la si dipinga con le bilancie di due sorte, l’una da pesare le cose degli amici, l’altra quelle delli inimici"30. E altrove raccomanda che la giustizia civile sia netta e piana, e chi ha lo Stato in mano non se ne travagli e non se ne intrometta per via diretta o indiretta, di che nulla può essere più pernicioso. E se a scusare le ingiustizie si allega la necessità di farsi dei partigiani caldi, egli risponde che "questo modo non potrebbe essere più dannoso, perché è d’infamia grande e fassi di molti inimici cioè non solo quelli che sono oppressi ma etiam tutti quelli che sono d’attorno e veggono che una tale disonestà sia comportata31 ".
In verità qualunque sia l’opinione che altri si formi sopra le attribuzioni che lo Stato deve avere dirimpetto alla libertà e spontaneità sì dei privati che delle associazioni, tutti però in un punto concordano che il rendere la giustizia sia il suo fine primo e principalissimo. E si potrebbe dire che la civiltà di un popolo si misura dalla imparzialità ond’è resa la giustizia, sicché laddove nell’animo delle moltitudini possa ingenerarsi il dubbio della sincerità della sentenza, e nascere sospetto dei magistrati, ivi può reputarsi che ogni altra parte della cosa pubblica si scuota e crolli. Una delle maggiori grandezze di Roma antica è certo nei suoi magistrati. Le repubbliche del medio evo, sentirono tutta l’importanza di avere un giudice imparziale, e poiché le città loro erano travagliate da fazioni, cercarono un podestà estraneo a quelle, anzi forestiero, affinché le tradizioni, le affinità, le parentele non lo distogliessero dal render giustizia. E la stessa istituzione dei giurati non altro esprime nelle sue origini se non l’intendimento che si amministrata imparzialmente la giustizia. Davide Hume meditando sugli uffici del tribunale in risguardo al mantenimento dell’ordine sociale e al progresso dell’umanità, viene a questa conclusione: "Tutto il nostro sistema politico, e ciascuno degli organi suoi, l’esercito, la flotta, le due Camere e va dicendo, tutto ciò non è che mezzo ad un solo ed unico fine, la conservazione e la libertà dei dodici grandi giudici d’Inghilterra". Si credé pertanto che uno dei grandi progressi della moderna civiltà consistesse nella inamovibilità dei giudici, parendo non esservi cosa più contraria alla imparzialità e più corruttrice che la tema di perdere il proprio ufficio per cagioni politiche, più corruttrice ancora secondo Banjamin Constant che l’antico costume di comprare le cariche32. E Pellegrino Rossi afferma che da momento che in Inghilterra il giudice non poté più essere destituito per volontà del governo, la nobiltà dei sentimenti, l’indipendenza delle opinioni, la fermezza nel resistere a tutte le seduzioni, divennero retaggio della magistratura inglese. E soggiunge che dalla facoltà del ministro di trasferire un giudice da una ad altra sede viene un affievolimento del principio fondamentale dell’inamovibilità. Imperocché il giudice, così come oggi è costituito, ha bisogno di volger gli occhi verso il governo: soltanto laddove la perpetuità dell’ufficio è cambiata colla fissità della sede ivi può dirsi assolutamente indipendente33.
La rivoluzione italiana in molte provincie rispettò i tribunali quali erano sotto i governi passati, in talune altre e soprattutto nelle provincie meridionali fu trascinata da quella smania che suol dirsi di purificazione, di cui nessuna può essere più funesta all’amministrazione della giustizia. Invero lo Statuto nostro all’art. 69 decreta che i giudici nominati dal Re ad eccezione di quelli del mandamento sono inamovibili dopo tre anni di esercizio. Se non che la espressione generica lascia dubbi sulla interpretazione, non distinguendo la inamovibilità dell’ufficio da quella della sede. Laonde più volte l’argomento fu trattato nel Parlamento, e con varia sentenza: due tendenze opposte spuntavano, l’una di assicurare o i magistrati, non permettendo che potessero essere trasferiti, o posti in aspettativa o a riposo, senza il consenso loro, o almeno senza peculiari guarentigie; l’altra di lasciare al ministro maggiore libertà di azione, e facoltà di trasferirli, presupponendo che il ministro non lo farebbe che per utilità del servizio e con savii accorgimenti, e in caso estremo confidando che potrebbe sempre essere chiamato a rendere conto in Parlamento34. Ma prevalse soprattutto nel Senato il concetto della guarentigia.
Finalmente con R. decreto del 3 ottobre 1873 il Ministro Vigliani fissava le norme da seguirsi sulla materia. Il decreto disponeva che le nomine, promozioni e trasmutamenti dei consiglieri della Corte, e dei funzionari della magistratura giudicante nei tribunali, dovessero essere precedute dalle relative proposte fatte da una Commissione scelta nella magistratura medesima, e che trattandosi di tramutare un giudice inamovibile senza il suo consenso, questi dovesse essere udito in persona o per iscritto sui motivi del provvedimento. Ma poiché il partiti che era allora al governo ne fu rimosso, un nuovo decreto del 5 gennaio 1878 abolì il precedente, allegandone due ragioni, l’una che esso pareva ostacolo al retto e celere andamento dell’amministrazione giudiziaria, l’altro che ritardava la unificazione della magistratura, ad affrettare la quale pareva necessaria la balìa del ministro. Così d’un tratto per diversi motivi furono tramutati in sei mesi ben 122 magistrati, anzi 211 se si tenga conto anche di coloro che furono promossi. Io non pongo in dubbio le buone intenzioni del ministro, ma egli è certo che vi fu un momento nel quale parve che la magistratura perdesse quella sicurezza che è la migliore guarentigia della sua indipendenza. Gli animi anche degli onesti ne furono commossi, gli uomini fiacchi di carattere, come suole in simili casi, irruppero nella servilità. Anche il Ministero Pubblico pigliava una insolita baldanza: e poiché le accuse spesso soverchiano le colpe, si andava sino al punto d’imputargli qua di esercitare una ingerenza eccessiva e contraria allo imparziale adempimento della giustizia, là di rispondere alle dimande del ministro più secondo le esigenze dei partiti che secondo la verità. Furono mosse perciò interpellanze in parlamento, e più tarsi si cerco di correggere la cattiva impressione prodotta nella pubblica opinione istituendo presso il Ministero una Commissione consultiva di magistrati la quale esprimesse il suo avviso in tutti i casi di che si tratta. Però notava che nel suo libro il Mirabelli che "il prestigio dell’ordine giudiziario è stato mortalmente ferito né può ritornare al suo stato sano e vigoroso senza togliere di mezzo la cagione del male". Imperocché quando la indebita ingerenza della politica nella giustizia si fa sentire, i magistrati come tutti gli altri impiegati dello Stato van ricercando il loro patrono, del quale diventano satelliti, e lo spirito di clientela soppianta il dovere dell’ufficio. E più si radica questo vizio più è difficile sbarbicarlo, ed introdurre una riforma che tenderebbe a scemare o togliere all’autorità governativa gli arbitri. Imperocché "nella privazione o nel vincolo della facoltà del governo centrale l’affarista scorge diminuita la materia della sua attività, onde concentra tutti i suoi sforzi ad allargare i poteri del governo, covrendo questo schifoso egoismo colla speciosa formula doversi in ogni materia aumentare o conservare la piena libertà di azione dei ministri perché sia intera la loro responsabilità dinanzi al Parlamento35 ".
Ho toccato sopra della ingerenza del ministro pubblico nella giustizia. Certo è che un magistrato il quale vigili la esecuzione della legge, che rappresenti l’interesse della società, e promuova la azione pubblica contro i reati sembra indispensabile. Ma non sì che abbia il carattere di una vigilanza diffidente, e di un’azione continua, e talora molesta del governo sui tribunali. Avvegnacché la nostra legge all’articolo 129 definisce appunto il pubblico ministero come rappresentante del potere esecutivo presso l’autorità giudicatrice. E questo aspetto fu per avventura una delle cagioni per le quali l’Inghilterra sentiva una grande ripugnanza contro tale istituto; ripugnanza la quale pare faccia luogo ad un sentimento contrario, tanto che fin dal 1875 la Corona in un suo discorso annunciava al Parlamento britannico un progetto di legge per introdurre negli ordini giudiziari il Ministero pubblico, il che significa che l’opinione generale cominciava a mutarsi su questo capo. E’ anche fortemente dubbioso se l’intervento del Ministero pubblico nelle cause civili sia utile, perché ivi già si trovano a fronte le due parti contendenti dinanzi al giudice cui spetta di pronunziare la sentenza. Checché sia di ciò, egli ci pare che codesta istituzione, quale si trova ordinata appresso di noi, apra un varco ad indebite ingerenze del governo sulla giustizia.
Inoltre la balìa del Ministero pubblico viene accresciuta da ciò, che sopra talune materie, la legislazione non è ben chiara, o almeno l’interpretazione delle leggi l’ha resa oscura; di guisa che il procuratore del re non procede per azion pubblica con norme costanti, ma ha mestieri di esservi eccitato dal governo. Laonde si vedono atti e trattamenti disformi, e a sbalzi; e talora tradursi innanzi ai tribunali associazioni sovversive e comunistiche, talora lasciarle fondare e liberamente e apertamente dilatarsi; e in simil modo in qualche caso perseguìti i giornali, in altri identici casi non darsene per inteso. Leggiamo di sovente offese contro al Re e contro al Pontefice, leggiamo apologie di fatti qualificati nel codice come crimini o delitti, provocazioni all’odio fra le classi; non di rado ancora sulle stampe si fa scempio dei buoni costumi, senza le regie procure vi ponga, attenzione: E poi ad un tratto ecco una specie di foga per la quale da un capo all’altro della penisola le regie procure si agitano, denunziano, sequestrano. Di che la opinione popolare fa questo giudizio, senza pur avvertirne la gravità, che l’azione loro non è spontanea ma ordinata dal Ministero centrale. La quale differenza nel modo di procedere in circostanze identiche perturba il senso morale, e non è senza scapito del rispetto dovuto alla legge.
Potrà osservarsi da taluno che anche in Inghilterra vi sono delle leggi, le quali per dissuetudine hanno dismesso dell’efficacia loro, e rimangono come armi dimenticate nell’arsenale legislativo e solo se ne traggono e si adoperano in casi straordinari. Ma la comparazione non regge, perché questa disusanza è venuta cola a poco a poco, e per effetto del mutarsi delle idee e delle abitudini civili, è un portato dello svolgersi e del contemperarsi delle leggi e del costume; mentre qui le due opposte correnti della rilassatezza e del rigore si alternano a sussulti, e inoltre trattasi di leggi recenti; onde la pubblica opinione non intende come appena appena fatte debbano trascurarsi e per qual motivo non sieno messe in atto. Pertanto agli occhi della moltitudine anche questa apparisce una ingerenza indebita del governo nella giustizia.
Infine un male gravissimo vien dagli avvocati patrocinati i quali siedono nella Camera dei deputati, perché quando si presentano al tribunale per difendere una causa, s’ammantano di un cotal prestigio che suona minaccia o promessa quel giorno che diventeranno ministri. Ed è poco lieto lo scorgere com’essi si scambiano l’un l’altro l’incarico del patrocinio delle cause a seconda che salgono o scendono dal governo. Dicono che essendo brevissima la vita ministeriale non possono smettere definitivamente le clientele loro, e di ciò traggono argomento di loro probità, ed hanno regione. Ma ciò non prova altro fuorché gli avvocati patrocinati non dovrebbero in generale impigliarsi nella vita parlamentare, e più di rado ancora essere assunti al ministero. Per rimanente questa ingerenza vera o no, purtroppo è creduta, e ve ne sono state apparenze. Si è visto da taluno sollevare nella Camera interpellanze circa l’interpretazione di una legge in seguito ad una sentenza proferita contro i suoi clienti dal tribunale di prima istanza, e mentre prendeva ancora la lite in appello. Si sono viste cause difese e vinte contro lo Stato da deputati eminenti, in onta all’opinione e all’aspettativa universale. E poniamo che ai giudici apparisse chiarissima la ragione della parte in favore della quale sentenziavano, ma sarebbe stato desiderabile che nessun prossimano avanzamento avesse dato ansa a sospetti, che sempre tornano in detrimento del prestigio onde la magistratura vuol essere adorna. Io non ho competenza in questi argomenti, ma è mesto di leggere le critiche fatte da un esimio giureconsulo alla decisione di una recente controversia matrimoniale. Appreso le quali critiche egli conclude così: "Io ho voluto con questo mio lavoro critico contribuire a far sì che le grandi piaghe ond’è afflitta la vita politica della povera Italia non invadano anche la vita giuridica. Ho voluto contribuire a far sì che l’equivoco predominante nelle divisioni dei partiti politici, e nelle dottrine di ciascuno di questi, non sembri annidarsi anche nell’amministrazione della giustizia; che non sembrino doversi distinguere due giustizie, l’una di destra e l’altra di sinistra, in rispondenza alle divisioni parlamentari. Còmpito certamente odioso, ma altrettanto doveroso per chi, oltre all’esser cittadino italiano, è anche insegnante ed educatore della gioventù". parole gravi e degne di esser meditate da chiunque ami la verità, la giustizia e la patria.
Della ingerenza dei deputati nella nomina di qualche magistrato sarebbe difficile dare la prova ma è una di quelle cose notorie, di che la coscienza pubblica fa testimonio. Nondimeno qualche indizio se ne può addurre, traendolo da fatti i quali mostrano come la cosa non sia creduta né illecita né tampoco irregolare. Un deputato con un candore inverisimile eppur vero, si scusa dai molesti assalti di un giornale che lo accusava di fare istanze presso il Ministero per esulare dal tribunale i giudici della sua provincia, e gli risponde così: Come mai può farmisi una imputazione tanto bislacca? Basta solo confutarla il dire che il tribunale è tale oggi trovasi, specialmente per opera mia, e che alcuni dei giudici che attualmente ne fanno parte furono da me espressamente suggerito al ministero, certo com’era di rendere un vero servigio al paese nostro e di agire nell’interesse della giustizia. Ecco un uomo che stima certo di fare un’opera buona, anzi se ne vanta. E similmente non credevano di far opera men che onesta coloro i quali rivolsero al Guardasigilli la seguente petizione il 31 agosto 1877 e la diedero poscia alle stampe: "I sottoscritti deputati ... non possono a meno di sciogliere un debito di somma stima verso l’egregio ... col pregare vivamente l’onor. Ministero di Grazia e Giustizia, ad emettere senza ulteriore indugio un decreto che dia soddisfazione all’opinione degli uomini imparziali e solleciti del pubblico bene e nello stesso tempo chiuda una polemica fastidiosa e molesta sul conto di un uomo intemerato cui solo la implacabile ira di parte addenta e osteggia. Al posto di procuratore generale della Corte di Appello ... niuno sarebbe più adatto del prelodato ... sia pei non comuni meriti a sapere, di rettitudine, di alacrità che l’onorano, sia per l’anzianità che vanta, sia per le immeritate contrarietà di cui fu vittima per lo passato, vuoi infine per servigi non ordinari tributati con rara costanza al paese, e al partito che ora ha i suoi degni rappresentanti al governo della nazione. I sottoscritti assicurano l’illustra Ministro di essere interpreti dell’opinione sana del pubblico nell’invocare l’additata nomina e nutrono fiducia che sarà accettata". Potrei narrare altri fatti di ingerenze indirette apparse in taluni giudizi criminali: un uomo che aveva falsificato il suo nome e la professione, e che era già stato condannato per volgari reati, compariva sul banco degli imputati, munito di commendatizie di deputati. Ma parmi tutto ciò che ho detto soverchiare il bisogno.
Aggiungerò solo che per le medesime cagioni non apparve sempre né dovunque egualmente pronta e severa la percezione dei delitti; e che le grazie, gli indulti, le amnistie rappresentano un lato gelosissimo della questione, come ne rappresenta un altro lato l’indecoroso spettacolo teatrale che si permette alle Corti d’assise nei processi criminali più clamorosi.
Tutto ciò fa sì che uomini provetti di età e ragguardevoli temono forte, e taluni anzi osarono affermare che sotto i governi che dominarono l’Italia dal 1815 al 1860 la giustizia fosse meglio amministrata, e il ceto dei magistrati36 più rispettato e più rispettabile di quello che sia oggidì. Io non mi piego a tale giudizio: però volendo essere imparziali, bisogna riconoscere che dove non si trattasse di politica, in generale i tribunali di quel tempo sentenziavano con sufficiente austerità in tutto ciò che si riferiva vuoi al codice civile o al codice penale; taluni poi tra essi godevano una fama meritata di sapienza e d’illibatezza. Il male nasceva, e giganteggiava tosto, quando trattavasi di delitti di stato. Ivi si formavano tribunali statarii, abborracciati a furore, con procedure irregolari, e parte militari, e ne uscivano sentenze iniquissime: vendetta anziché giustizia. Né sarà mai ricordato con tanta indignazione che basti, come certi governi assoluti, sia che la potestà spettasse ad una monarchia, o ad una oligarchia, o a tribuni popolari, ponessero i tribunali al servigio delle proprie passioni. Da Tacito sino ai testimonio della rivoluzione francese nel 1793, gli storici abbondano di fatti giudiziari abbominevoli, onde uomini innocenti furono ingiustamente condannati e tradotti al patibolo per appagare le passione di coloro che tiranneggiavano. Gran vanto del governo costituzionale è di aver introdotto negli ordini potestativi congegni atti a frenare le esorbitanze di ogni suo elemento, e di aver separato la magistratura giudiziaria degli altri uffici esecutivi. Nel suo normale esercizio, ciò dovrebbe avere questo effetto che le porte del tribunale rimanessero perpetuamente chiuse allo spirito di parte; ma in fatto non sempre avviene, perché lo spirito di parte è inquieto, e vuol che tutti partecipino alle sue pugne, e s’infiltra dovunque e nulla lascia d’intatto ai suoi rancori e alle sue cupidigie. E la storia c’insegna che quanto più i ministri e le assemblee sono inetti o cattivi, tanto si sforzano a trovare nel verdetto del giudice un’apparenza di ragione, e ad accomodare i tribunali alle voglie loro. Di che poi scende nel popolo il dubbio che la giustizia abbia abbandonato il suo santuario, ed è questa, come dissi già, la peggiore iattura che in una nazione civile possa incontrare.
Ma lo stato non è solo tutore del diritto, a mezzo dei tribunali per reintegrarlo se offeso, e punire i violatori. Esso inoltre amministra nell’intento di fare il pubblico bene. Non è qui luogo ad esaminare quali siano i limiti dentro i quali si debba ristare l’azione dello Stato, e se alcuna delle attribuzioni che ha oggi non sia soverchia e possa utilmente deporsi, per lasciarne la cura ai privati cittadini, e alle libere loro associazioni. Di ciò ho avuto occasione di parlare lungamente in altri scritti, e mi tornerà in acconcio di riparlare nel capitolo dei rimedi. Qui trattandosi del fatto, mi conviene prendere l’ordinamento dello Stato com’è nella nazioni civili e soprattutto in Italia. Ed ho delineato sopra quanta sia l’importanza dell’amministrazione, quali siano le fattezze che la diversificano dalla giustizia.
Qui ovvio si presenta la mente per primo un quesito, ed è il seguente: L’amministrazione dee proceder sciolta da ogni legge e per proprio arbitrio? E la risposta vien sulle labbra di tutti negativa; ma si dirà che abbondano le leggi e i regolamenti in molti rami d’amministrazione. Sta bene; nondimeno non si può negare che una certa libertà di giudizio e di azione in parecchi casi è indispensabile all’amministratore, il quale dee agire a seconda delle opportunità, e in vista del bene pubblico. Guardando al fatto, nei paesi nostri, questa larghezza è grandissima e in molti casi l’amministrazione si svolge secondo il giudizio dei pubblici funzionari. Pertanto è lecito desiderare che i regolamenti, i decreti, le istruzioni abbiano qualche cosa di più strettamente conforme alla legge, e producano effetti giuridici: quando più di chiarezza e di precisione hanno gli obblighi e i diritti dei cittadini, tanto può dirsi che si procede nel cammin vero della civiltà. Però siano pur le norme ben determinate, il governo quando amministra ha sempre mestieri di una certa larghezza, ed è giudice della convenienza di fare o di tralasciare tale atto, d’impellere o di negare tale opera.
Ora questa larghezza offre un campo immenso ai partiti per scorazzarvi con piena balia, e spesso anche s’attentano a soperchiare i regolamenti e i decreti. Non è più nell’interesse generale ma in quello del partito o di singoli individui che si fanno gli atti amministrativi. Il favore e l’avversione, l’indugio o il diniego di provvedere, l’abuso e il sopruso divengono consuetudine e quindi poi nasce quella irrequietezza, e quello scontento che rende ai popoli le istituzioni discare. E’ questo il male sul quale abbiamo invocato le meditazioni e gli studi degli uomini desiderosi del pubblico bene. E mi sia lecito ancora a costo di peccare di ripetizione lo insistervi. Perché l’amministrazione sia retta e ottenga il fine suo che è l’utilità generale, è necessario che sia imparziale. Ora poniamo che lo spirito di parte s’insinui in essa, che i suoi atti siano regolati dallo intento di giovare al partito, di assicurare il trionfo, di mantenere la potestà pubblica nelle sue mani, di spegnere e di menomare le forze del partito opposto, di esercitare vendetta contro gli avversari, chi non vede la lunga serie di guai e la corruzione che da questo stato di cose derivano?
Abbiamo detto che occorrono all’amministrazione quanto più sia possibile norme fisse e giuridiche. Pur nondimeno per quanto un governo e i suoi agenti siano savi e bene intenzionati, non è possibile che talvolta non errino, ma quando il male non eccede i limiti della naturale fragilità, il riparo non si appalesa così urgente. Può a dir vero la previdenza legislativa antivenirvi, ma più spesso la necessità e la urgenza del rimedio si appalesano solo dopo dure esperienze. Ad ogni modo e nell’uno e nell’altro caso, quando havvi opportunità di un riordinamento amministrativo, il quesito si mostra sotto questa forma: "Il cittadino che si sente leso da un provvedimento amministrativo (e sotto il nome di cittadino si comprende anche ogni ente morale e lo stesso agente del governo) a chi deve ricorrere, e come può conseguire giustizia e riparazione?37".
Si risponderà: al tribunale ordinario. Ma non tutte le questioni possono essergli recate dinanzi, né esso è competente a tutte risolverle, come mostrerò in appresso. Qui stiamo al fatto; e il fatto è che sebbene l’Italia pei suoi ordini sia uno dei paesi nei quali è massimo il numero delle controversie che appartengono al contenzioso giudiziario, pur nondimeno assai ne rimangono fuori di questa cerchia. In simiglianti casi vi sono è vero alcuni corpi che hanno giurisdizione amministrativa come la Corte dei conto nella liquidazione delle pensioni e nell’esame dei conti, e il Consiglio si stato e finalmente alcune Commissioni speciali in qualche materia, ma anche questo campo è ristrettissimo. Nel maggior numero dei casi nei quali è ammesso il ricorso amministrativo, esso va dinanzi all’autorità superiore a quella, contro la quale il cittadino si grava. Ora se quest’autorità è sempre, quasi per naturale istinto, inclinata a sorreggere il proprio agente, se il raro, e a mal suo grado s’induce a dargli torto, questa inclinazione si trasforma in abitudine, ed ingiustizia volontaria quando vi si mescolano le passioni di parte, ondeché il ricorso diventa una vana formalità, e non arreca sostanziale ammenda.
Parmi opportuno di soffermarmi alquanto su questo punto, per mostrare entrambe le proposizioni; che v’ha cioè indebita ingerenza della politica nell’amministrazione, e che manca il modo di farsi rendere giustizia. L’on. Spaventa in un discorso pronunziato a Bergamo il 6 maggio 1880 e che per la verità delle cose espresse fece negli animi viva impressione, ha trattato il tema che abbiamo per le mani. Egli pure ha preso le mosse dagli effetti del governo parlamentare nelle pubbliche amministrazioni, e ne ha mostrato gli inconvenienti. Che se le mie prime affermazioni di Napoli porsero a lui occasione di esporre quelle idee, io posso rallegrarmi di avervi dato impulso, e debbo dire a mia volta che il suo discorso di Bergamo fu per me incitamento e conforto a scrivere questo libro. Lo Spaventa esaminò con severo criterio la questione sotto gli aspetti che ho sopra indicati; la incertezza cioè e il difetto di norme giuridiche le quali limitino e regolino le facoltà dell’amministrazione, e la possibilità di trovare chi e come ammendi il torto cagionato al cittadino o al corpo morale.
Ricordai antecedentemente la sentenza dello Gneist che i primi segni dell’azione indebita del partito nell’amministrazione scorgonsi nella polizia. Paragonando egli la Francia, la Grecia, l’Inghilterra venne a questo giudizio per mo’ di conclusione, che il grado di legalità e di rettitudine che si riscontra nella polizia preventiva, è per dir così la misura del grado di legalità e di rettitudine in ogni altro ramo della cosa pubblica. Lo Spaventa anch’egli si parte dalla legge di pubblica sicurezza, nella quale trova ben dodici punti dove l’autorità è sciolta da ogni vincolo, e può agire secondo che più le sembri opportuno. A ciò si aggiunge la parte che riguarda le ammonizioni estese ampiamente colla legge del 1864. Questa legge fu giustificata dalle tristissime condizioni e veramente straordinarie della sicurezza pubblica nelle provincie meridionali a quel tempo, ma venuto lo Stato in condizioni normali non è scevra di pericoli per la libertà del cittadino. E infine ei discorre sulla materia delle associazioni nella quale non solo non v’è norma precisa, ma pende incerta anche la giurisprudenza. Imperocché tutti consentono che il silenzio dello Statuto abbia ad interpretarsi come favorevole alla libertà, ma tutti riconoscono similmente che la libertà dee avere dei limiti. La discrepanza nasce quando si tratta di ben determinare questi limiti, e fra tutte le determinazioni possibili quella che ne fu data dal ministro dell’interno alla Camera, il 20 marzo 1880, parve allo Spaventa che fosse la più lontana dal vero, e celasse sotto apparenza di libertà un enorme arbitrio.
Per ben chiarire l’argomento della incertezza delle norme giuridiche nella amministrazione, e il difetto della giurisdizione a cui ricorrere, bisognerebbe prender ciascheduna legge e regolamento, e discorrendoli parte a parte scorgere in che vadano emendate. Lo Spaventa ne toccò taluna, ed io ne aggiungerò qui parecchie altre, ma più per esempio che colla presunzione di supplire ad un lavoro di lunga lena che richiederebbe attentissimo esame, e non di un solo ma di più uomini esperti nell’amministrazione, che congiungano alle nozioni teoriche la quotidiana e minuta pratica.
Il ministro dell’Interno ha una specie di alta vigilanza sugli enti morali Provincie, Comuni, Opere pie. Ma ella è ben più che un’altra vigilanza: è un vero ed ultimo appello in tutte le questioni più importanti, come la regolarità delle elezioni comunali e provinciali, lo scioglimento delle rappresentanze loro, la convenienza dei provvedimenti di sicurezza e d’igiene pubblica presi d’urgenza dai sindaci. Ora su questi punti chi può negare che molti arbitrii siano possibili? Il senatore Zini nel suo discorso al Senato sul bilancio del ministero dell’Interno del 1879, e in quello sul bilancio del 1880 e nei suoi due volumi dei criteri di governo in Italia, dei quali dirò alcun che più oltre, ha citato parecchi fatti di tal genere fra i quali il seguente. In un Comune, in occasione della rinnovazione del quinto dei consiglieri, nacquero contestazioni davanti al seggio elettorale: questo, secondo che gliene dà facoltà la legge, decise e proclamò il risultamento dello scrutinio. Fu portato ricorso al Consiglio comunale, e confermò il giudizio del seggio. Fu ricorso in appello, e la deputazione provinciale fu di avviso conforme. La denunzia fu recata al Re in Consiglio di stato, il quale trovò giusto il pronunziato del seggio elettorale, del Consiglio comunale, della deputazione provinciale. Nonostante questi quattro opinamenti concordi, il ministro dell’interno annullò lo scrutinio o per dir più esatto corresse di suo moto proprio lo scrutinio, introducendo piuttosto l’un che l’altro cittadino nel consiglio comunale. Similmente in più recenti occasioni, il ministro dopo aver interrogato il Consiglio di Stato in sezione sopra una modificazione di circoscrizione elettorale, ed avutone responso negativo, interrogato di nuovo il Consiglio in sezioni riunite ed avuta conferma del primo parere, pure ordinò che gli elettori fossero trasmutati da uno ad altro Collegio.
Un altro argomento vitale è quello delle spese obbligatorie. In caso d’inadempimento, se al difetto del Comune supplisce la deputazione provinciale, al difetto della Provincia supplisce il prefetto, e nell’uno e nell’altro caso il ricorso è risoluto definitivamente dal ministro dell’interno. Gravissimo è il fatto di uno scioglimento del Consiglio provinciale o comunale. Lo prevede la legge ma vi pone per condizione gravi motivi di ordine pubblico (art. 235). Ora qual guarentigia vi è che il ministro abbia siffatti motivi, o non sia piuttosto spinto da interessi di partito? Nessuna. Qui non si interroga neppure il Consiglio di Stato, e neppure si pubblica nella Gazzetta ufficiale una relazione che di quei gravi motivi dia contezza, anzi è venuto in costume che non si pubblica neppure il decreto di scioglimento. Questo atto rilevantissimo nella vita locale, rimane quasi un atto interno. E se trattandosi di grandi città si ode talvolta una interpellanza in Parlamento, lo scioglimento del Consiglio di piccoli Comuni passa senza che altri pur lo sappia o ne muova querela, tanto più quando è fatto d’accordo col deputato del luogo, e per servire alle sue passioni.
Per la sanità pubblica che pur dipende dal ministro dell’interno, havvi una gerarchia di Consigli, ma questi non hanno che un solo attributo di giurisdizione (art. 25, Legge 20 marzo 1865) quando ne siano richiesti dal prefetto, e al fine unico di deliberare provvedimento disciplinari contro gli esercenti professione sottoposta alla vigilanza loro: a questa giurisdizione sono sottoposti medici, chirurgi, flebotomi, levatrici, dentisti, erbaiuoli, semplicisti, droghieri, veterinarii. In ogni altra parte della sanità pubblica i Consigli sono chiamati solo ad esprimere un parere. Ed è a notare quel che ho avvertito sopra, che il Sindaco ha diritto per l’articolo 104 della legge comunale e provinciale di fare i provvedimenti contingibili ed urgenti, e di far eseguire gli ordini relativi a spese degli interessati. Intorno a ciò nacquero molte contese, e furono portate davanti ai tribunali. Ma questi dichiararono sempre che il giudicare se le spese erogate dal sindaco erano state debitamente messe a carico del privato, avrebbe importato conoscere della opportunità e convenienza dell’atto che il Sindaco compie come delegato dell’amministrazione, il che in verun modo poteva competere all’autorità giudiziaria.
Né diverso è il caso delle Opere pie, dove sotto pretesto di riordinarle possono dai ministri prendersi le più arbitrarie disposizioni. Lascio stare la nomina di commissari stipendiati, scelti fra gli uomini parlamentari, e mantenuti in ufficio fuor di legge, senza ricostituire un’amministrazione normale. Lascio stare l’ordine impartito ai prefetti di cancellare dal bilancio delle Opere pie le spese di culto prescritte dalle tavole di fondazione in quei casi, nei quali l’adempimento di esse non avesse sanzione giuridica, e fosse soltanto raccomandato alla coscienza degli amministratori. Ma non si può tacere della riforma della Cassa di risparmio di Milano. Imperocché se ciò poteva idealmente reputarsi utile, non era però praticamente urgente come la riforma di tante altre Opere pie, delle quali da ogni banda si lamentava la mala amministrazione, senza che il ministro degnasse pur volgervi un pensiero. Qui invece tutti eran concordi nell’ammirare la probità somma, la oculatezza, la parsimonia colla quale l’istituto era amministrato, e si lodava per ogni regione d’Italia di essersi fatto iniziatore di concorsi a premio, al fine di regolare e migliorare le associazioni di mutuo soccorso, e fornirle di utili statistiche: eppure si volle a tutta forza precipitarne la riforma. Che se pur tanto si voleva fare, non era necessario passar sopra alle clausole della legge, al parere del Consiglio di stato, e alla opposizione della Corte dei conti. Tutto ciò invece fu messo in non cale, e ben può reputarsi che la politica non vi fu estranea. Ma posto il decreto, come e a chi poteva la Cassa di Risparmio di Milano ricorrere per violazione di statuti, o per irregolarità nel modo della riforma? La voce del Consiglio di stato, e quella della Corte dei conti s’eran fatte udire indarno, il tribunale non era competente. Il ministro dell’interno poteva dire anch’egli: "Papa locutus, causa finita".
In materia di polizia industriale la nostra legislazione è rudimentale. Per tutte le industrie e mestieri, all’esercizio dei quali è necessaria una licenza, questa si concede dall’autorità politica del circondario, dopo il voto della giunta municipale, e i permessi possono revocarsi. La deputazione provinciale, a richiesta della giunta municipale o di persona interessata, dichiara quali manifatture, fabbriche, e depositi debbono considerarsi come pericolosi, insalubri, incomodi. Questa dichiarazione approvata dal prefetto ha per conseguenza di impedire nel comune l’impianto e l’esercizio di tali manifatture, fabbriche e depositi, e contro queste decisioni, che pur toccano interessi considerevoli, non v’ha altro ricorso possibile che in via gerarchica.
Passo ai lavori pubblici. E’ noto che tutte le controversie circa la classificazione delle strade comunali siano o no obbligatorie, la costituzione dei consorzi, i contributi relativi, sono decise in ultima istanza dall’autorità ministeriale. Similmente le questioni che riguardan le acque pubbliche (salvo che non si tratti di risarcimento per danno dati), i consorzi idraulici, la classificazione dei porti, la costituzione e i concorsi dei relativi consorzi. Vero è che in parecchi casi debbonsi udire i pareri della deputazione provinciale, e in moltissimi casi è richiesto l’avviso del Consiglio superiore del lavori pubblici, ma codesti sono voti consultivi che non obbligano il ministro.
E qui è da notare che nei paesi retti a governo parlamentare la materia dei lavori pubblici è una delle più vessate dall’ingerenza dei deputati; imperocché essi in tanto acquistano favore nel Collegio e lo conservano, in quanto valgano ad ottenere una strada, un sussidio, una anticipazione a preferenza degli altri e se ne vantano. Abbiamo assistito ad un largo dibattito sopra un piano di costruzioni ferroviarie durante il quale furono introdotte mutazioni di classe, nuove linee, e modificazioni sostanziali delle prime proposte: il pubblico attribuivalo ad influsso di varii gruppi di deputati. Un somigliante esempio s’è veduto nella legge per le strade, porti ed altri pubblici lavori, dove il ministro avendo proposto una spesa di 165 milioni, fu dalle esigenze parlamentari, e per contentare interessi locali, trascinato ad introdurre assai più di lavori che non aveva creduto necessario, e a portare la somma a 225 milioni. Il relatore si querelava del diluvio delle dimande, il ministro dolevasi che l’elenco dei lavori fosse avviluppato e fatto con troppa fretta, altri trascorrevano a più acerbe accuse: ma fu indarno. Arroge che questa legge abborracciata, lascia molte incertezze nella sua interpretazione, se la costituzione delle nuove strade provinciali sarà eseguita dallo Stato ovvero dalle provincie stesse, se i Consiglieri di queste che devono pur essere interrogati avranno voto deliberativo, ovvero espresso il parere dovranno sobbarcarsi alla spesa loro imposta e va dicendo. Tutto ciò mostra che noi continuiamo a far leggi incerte, indeterminate, donde per necessità scaturisce l’arbitrio ministeriale del quale il cittadino o l’ente civile offeso non trova ricorso possibile. E il Senato non tralasciò di notare e nell’uno e nell’altro caso questi difetti: dubitò eziandio se di tal guisa rimanessero inalterate le prerogative d’entrambi i corpi legislativi, e notò che dal punto di vista tecnico questa maniera d’improvvisare in fatto di lavori pubblici poteva produrre lamentevoli conseguenze. Alle quali considerazioni si piò aggiungere altresì risguardando l’avvenire che tutti questi lavori, ordinari e straordinari sono ripartiti in una serie di molti anni, per la qual cosa la preferenza da darsi agli uni sugli altri nel tempo di loro esecuzione, addiverrà occasione e stimolo a nuove ingerenze parlamentari.
Leggasi l’inchiesta sulle ferrovie, e si vedrà qua e colà uscir fuori delle deposizioni in questo senso: che i deputati invece di fare i legislatori fanno i sollecitatori d’affari ferroviari. Uno degli interrogativi, testimonio competente ed autorevole, risponde così: "Bisognerebbe che l’amministrazione delle ferrovie fosse libera da tutte le influenza parlamentari; a questa sola condizione, essa potrebbe camminare bene. Ma mi si permetta di ripeterlo, nessuna amministrazione, e molto meno una amministrazione ferroviaria, che ha infiniti rapporti col pubblico, potrà procedere regolarmente e bene, se vi si mescolano le influenze e le esigenze parlamentari. Basti un esempio. Tutti vogliono i treni diretti, e appena stabiliti s’affollano le domande dei deputati per le fermate alle stazioni del loro collegio, le quali per essere di poca o nessuna importanza non dovrebbero essere ammesse, ma che purtroppo lo sono, a cagione della influenza dei deputati del Ministero... Se si trovasse un Ministero il quale potesse dire di no ai deputati ed un Consiglio che non si lasciasse imporre dei medesimi, quando questi cercano di far pressione e per la loro benemerenza elettorale, od anche pel solo desìo di far valere la loro protezione, credo che a qualche buon risultato si potrebbe venire". E un altro testimone lamenta anch’egli "i treni diretti soltanto di nome, che si fermano a tutte le stazioni. Quelle fermate sono dovute spesso all’influenza dei deputati, e coll’orario alla mano egli potrebbe dire a quel deputato si debba quasi ogni fermata38 ".
E per verità quando si combatteva il concetto dell’esercizio ferroviario governativo non mancarono molti i quali nella discussione39 accamparono il pericolo che nella scelta degli impiegati, e nella condotta della impresa le ragioni politiche prevalsero alle tecniche. Ciò pareva anzi all’on. Crispi una conseguenza inevitabile perché "tal’è, diceva egli, la natura degli uomini. I governi sono la rappresentanza dei partiti, ogni partito ha sempre desiderio di vincere, e di vincere qualche volta schiacciando i propri avversari; quindi è nel suo interesse di costituirsi un esercito d’amici, una truppa di proseliti, della quale possa servirsi nelle circostanze".
Ma ritornando là donde mi sono dipartito, e restringendo il mio dire alle controversi che possono nascere fra i privati e l’amministrazione in materia di lavori pubblici, quivi ancora il ricorso è dall’autorità inferiore alla superiore, e mancano forme giuridiche. Inoltre la decisione ultima spetta sempre al ministro abbenché debba in molti casi udire il parere del Consiglio; e non solo egli giudica definitivamente, ma gli è lecito eziandio di ritornare dopo qualche tempo sopra la decisione pronunziata che gli altri tenevano per definitiva, e appresso nuovo esame di mutarla. Laonde molte questioni durano lunghissimamente, e queste variazioni a libito ministeriale, posto che qualche volta correggano un errore commesso, possono apportare gravissime conseguenze.
In fatto d’istruzione pubblica la legge lascia parimenti non poche incertezze e lacune, alle quali non si è supplito abbastanza coi regolamenti, e questi si rimutarono alla lor volta, o furono emendati da circolari a iosa, ed anche mancò la puntuale osservanza della legislazione scolastica. Per dare un esempio, basti il guardare la questione dell’istruzione religiosa nelle scuole elementari. Dove la legge dice una cosa, altra decisero taluni Comuni, il Consiglio di stato opinò per la legge, il ministro pei Comuni, e la Camera stimò con un ordine del giorno, che non ha nessun valore legislativo, aver tutto composto. D’altra banda giova il riconoscere che in molti casi il Consiglio superiore d’istruzione pubblica era efficace freno al ministro, in ciò soprattutto che dirigendo i concorsi alle cattedre seppe tenerne sovente lontano uomini mediocri o incapaci. Eppure, salvo il caso di provvedimenti disciplinari da prendersi contro i Professori, il voto del Consiglio era meramente consultivo, e il ministro potea trascurarne l’avviso senza che ne rendesse ragione. Che se in talune materie aveva l’obbligo di consultarlo, in molte era libero, e solo a decidere. Nonostante parve che anche in questi ristretti termini, il Consiglio fosse d’impaccio alla libertà del ministro e ne fu mutata la composizione e l’ordinamento per legge. Questi ebbe facoltà di scegliere a suo grado le commissioni esaminatrici per le cattedre vacanti. Ora apparisce chiaro come assai più difficile riesca ad un solo uomo di ben comporle per ogni facoltà di studi; e se anche egli vi ponesse la migliore intenzione, non eviterebbe qualche taccia di parzialità, di che oggi si odono dovunque levare alte le grida. Similmente il ministro libero dalle pastoie del Consiglio, mostrò di prendere sulla istruzione mezzana provvisioni che contrastavano alla legge; i sussidi non apparvero dati con eque lance, in generale l’arbitrio ministeriale è lamentato in questo ministero più fortemente che in ogni altro.
Certo non mancarono irregolarità e talvolta soprusi nei primi tempi del nostro risorgimento: uomini dappoco, e talvolta anche di fama men che onesta furon chiamati all’insegnamento solo perché si vantavano di patriottismo, ovvero erano preti spretati e frati sfratati, il che fu esempio pessimo e cagione di danni all’insegnamento, dal quale molti padri di famiglia per ciò abborrivano. Ora il favore è passato ai politicanti, e abbiamo veduto introdursi negli uffici nuovi, ispettori e presidi mutati di circolo o promossi, per merito di faccenderia elettorale e fatto man bassa sovra impiegati provetti e rispettabili. Non parlo degli incoraggiamenti alle arti, né degli invii di commissari e congressi e ad esposizioni internazionali, dove la politica talvolta designò tali uomini che erano al tutto ignari della materia, e l’Italia ne scapitò al cospetto degli stranieri. certo è che abusi partigiani d’ogni maniera non mancarono.
Il ministro di agricoltura e commercio ha balìa in molti punti che le leggi non determinano precisamente, e v’ha una materia sopra tutte delicatissima come quella del credito nella quale le sua facoltà sono quasi effrenate. Imperocché esso può trovar modo si concedere o negare alle società anonime la facoltà di costituirsi in corpi morali, e può eziandio favoreggiare o contrariare gli istituti di credito. Furono accusati fieramente i ministri dopo il 1859 di aver dato irregolarmente alla Banca nazionale, fondata per il solo regno di Sardegna, estensione e privilegio di emissione in tutti il regno d’Italia. Non intendo di esaminare se il decreto eccedesse le facoltà amministrative, ma se accesso vi fu, può trovar accettevole scusa in quei primi momenti delle annessioni; e ben è lecito affermare che la istituzione delle sedi e delle succursali della Banca in ogni capoluogo di provincia tornò utile all’industria e al commercio nazionale. Ma venne un tempo di reazione nel quale si voleva assalire da ogni parte la Banca e scuoterla, e se il partito di opposizione fosse andato allora al governo ne avrebbe forse fatto scempio, con grane iattura della cosa pubblica. La salvò nel 1874 una legge, la quale consorziando i vari istituti, e mettendo limite alla emissione dei biglietti, attutì i clamori e temperò le animavversioni. Nondimeno resta pur sempre una lata potestà nel ministro in questa parte del credito pubblico.
La legge sulla pesca (4 marzo 1877) è in generale vaga ed incompiuta, ma ciò che è veramente indeterminatissimo si è quanto riguarda la concessione di tratti di spiagge, acque demaniali, e mar territoriale; imperocché si contenta di porvi due riserve, che la concessione non possa eccedere i novantanove anni, e che sia subordinata alle condizioni d’interesse generale, e al conseguimento del fine richiesto. Invece la legge sui boschi (20 giugno 1877) dà adito ai ricorsi contro le decisioni del comitato forestale circa i terreni vincolati, i rimboschimenti, le possibilità e i modi di ridurre a coltura agraria i terreni boschivi, e attribuisce al Consiglio di stato una vera giurisdizione amministrativa, poiché ad esso spetta la finale decisione. Il che io indico per mostrare la differenza e talvolta anche la incoerenza che regna nel nostro diritto amministrativo. Nella legge sulle miniere (20 marzo 1859 parziale ad alcune provincie) la concessione, e la chiusura fu riguardata sempre come atto amministrativo che apparteneva al ministro, sentito il Consiglio delle miniere; ma le questioni circa l’interpretazione, gli effetti e l’esecuzione dei decreti di permesso di ricerca, e di concessione, circa la costruzione di officine, circa i rapporti fra l’amministrazione e i concessionari erano devolute al contenzioso amministrativo che esisteva ancora quando la legge fu fatta. Abolito questo, con regolamento 20 dicembre 1865 molte delle predette quistioni furono dal ministro avocate a sé, e serbate alla sua propria libera decisione.
Nel ministero della guerra toccherò un punto solo ma gravissimo, quello della leva. Contro le decisioni del Consiglio di leva si può ricorrere; ma a chi? al ministro. E con quali guarentigie? Il ministro dee udire il parere di una commissione composta di un ufficiale generale, due ufficiali superiori, e due consiglieri di stato che esaminano i ricorsi senza forme precise di procedimento. E inoltre il parer loro non vincola il ministro, che può a suo grado pronunziare l’ultima sentenza. M’affretto a dire che l’opinione pubblica ha riconosciuto in generale una grande giustizia e imparzialità in codeste decisioni. Ma oltrecché non mancarono tavolta gravi parole anche davanti ai tribunali, questa imparzialità di fatto si deve alla rettitudine degli uomini preposti a quegli uffici ma non toglie la possibilità di un pericolo, contro il quale gli ordini nostri dovrebbero averci premunito. Ad ogni modo sia questa lode d’Italia nel passato, e augurio dell’avvenire, che lima di spirito partigiano non poté rodere sinora il ferro adamantino dell’esercito nazionale.
Anche nel ministero della marina, contro le decisioni del Consiglio di leva presieduto dal capitano del porto v’ha ricorso al ministro, che sentita una Commissione analoga alla sopradetta potrà riformare il primo giudizio. I comandanti delle regie navi che trovandosi in paesi lontani, e temendo di avventurare la missione loro affidata, provassero necessità di rifornirsi di marinai, possono levarne sotto la propria responsabilità dai bastimenti mercantili nazionali che fossero ancorati nei porti esteri, sino a concorrenza del quarto dell’equipaggio loro. La legge (18 agosto 1871), dice, che dove risiede un’autorità consolare quest’ordine di leva è dato dalla medesima, parla eziandio di un risarcimento da darsi delle spese di rinvio dei marinai, ma non accenna in alcun modo come l’armatore della nave, che fosse stato non equamente scemata dei suoi marinai, possa farsi rendere giustizia, e conseguire almeno un compenso dei danni sofferti. Dal Codice stesso di marina i capitani e gli ufficiali di porto sono chiamati a giudicare controversie surte in assenza di una parte, e senza appello (art. 15 Regol. per il Codice della marina mercantile). Lo stabilire tonnare, ed opere di piscicultura, le concessioni temporanee di spiaggia sono affidati interamente all’arbitrio del ministro. Solo il giudizio per la legittimità delle prede e per la confisca sarà promosso dinanzi ad una speciale commissione da istituirsi con decreto reale.
Di questo difetto di guarentigie non può dirsi immune neppure il ministero delle finanze. Però se la necessità di stringere i freni, di riscuotere gli assegnamenti, d’imporre e attuare nuove tasse, obbligò a dure leggi, non tolse che qualche cautela fosse data a difesa del privato. Vero è che il pensiero principale se non unico degli uomini che allora reggevano le finanze, era quello di riordinare ed assettarle; ogni altro avvedimento cedeva a questo intento, ma è strano che dopo il 18 marzo 1976 non si sia fatto quasi nulla per ripararvi, mentre una delle precipue cause della caduta del ministero su l’accusa e lo scalpore infinito che si menava per le vessazioni e per le fiscalità. Nondimeno la revisione dei fabbricati si eseguì appresso senza migliorare i procedimenti di accertamento, i quali sono pur gli stessi della tassa di ricchezza mobile: una commissione di prima istanza mandamentale, una commissione di appello provinciale, una commissione centrale di revisione quasi a forma di cassazione. Ma la definizione del reddito imponibile appartiene alla commissione provinciale, dinanzi alla quale il ricorrente può essere inteso, in contraddittorio del rappresentante del fisco, ma è l’uopo che ne sia da lui fatta espressa domanda. Quanto alle dogane, havvi a costa del ministro un collegio di periti, e in caso di controversia fra il contribuente e gli ufficiali di dogana rispetto alla qualificazione delle merci, il ministro delle finanze, udito questo collegio, risolve a suo grado tali controversie con decisione motivata. Rispetto al dazio di consumo, tutta la materia degli abbonamenti coi Comuni è nelle mani del ministro. Certo quando un Comune si accorgesse che, accettando la somma da lui determinata, ci perderebbe irremissibilmente delle spese, si sobbarcherà piuttosto all’appaltatore governativo; ma non è men vero che se non vi ha da parte di chi governa le finanze grande giustizia ed equità, codesta potrebbe essere sorgente di favori e di dispetti senza alcuna guarentigia: e so ben io per esperienza, di quante difficoltà ed amarezze sia apportatrice una ferma risoluzione d’imparzialità. Potrei noverare qualche altro punto nelle tasse di registro, e nelle questioni per la riscossione delle imposte dirette, dove occorrerebbe qualche clausola in difesa del contribuente; ma il lungo tema mi caccia, e qui più che per analisi accurata io procedo per esemplificazione.
Anche in queste materie finanziarie, nelle quali la ferita è sensibile ad ognuno, tornerebbe adunque opportuna una revisione delle leggi e dei regolamenti per dare maggiori guarentigie al privato cittadino, ed aiutarlo a meglio conseguire una riparazione, se torto gli sia fatto. Né giova che siansi mandate circolari agli operosi agenti finanziari esortandoli a procedere con forme di mitezza e di cortesia. Questi suggerimenti non davano alcuna cautela d’imparzialità, e inoltre la questione vuol essere riguardata anche sotto l’aspetto degli interessi dell’amministrazione. la quale non deve andar soggetta alle inclinazioni personali, ai favori, ai capricci degli agenti e del ministro. Però se da qualche anno si videro meno durezze, si videro più condiscendenze illegali, quando specialmente c’era di mezzo qualche deputato. Ho udito io stesso le seguenti parole da uomini competentissimi nel dicastero del demanio o delle tasse: se voi volete che queste imposte fruttino, fate che sia chiusa la porta delle raccomandazioni ai deputati. E qui giova dire che le regole generali non mancano per metterci argine, ma l’abitudine vinse ogni decreto del ministro, e le raccomandazioni continuano a piovere da ogni banda. Mi si assicura che negli archivi della direzione delle imposte dirette esistono documenti autentici i quali provano denunzie di redditi di ricchezza mobile smaccatamente inferiori al vero, ma accettate per deferenza; adoperamenti, interessati, per abbassare i redditi attribuiti ad altri, o per ottenere larghe transizioni su quote di macinazione attribuite a mugnai, i quali avevano già sperimentato giudizialmente i loro diritti ed erano stato condannati in prima in seconda istanza ed in Cassazione. E’ noto che il Consiglio di stato ha dovuto respingere talune proposte d’accordo con mugnai nelle quali il favore sfolgorava troppo manifestante.
Il Consiglio di stato e la Corte dei conti è vero i due consessi che guardano la conformità degli atti e dei contratti alla legge, e ove occorra metton freno all’arbitrio ministeriale. Ma come dissi il Consiglio di stato non ha giurisdizione che in pochissimi casi e da qualche anno a questa parte si è preso l’andazzo in cose gravi di udirlo e poi di fare l’opposto dei suoi pareri. Anche la Corte dei conti ha indarno cercato di opporsi ad alcuni decreti che violavan la legge, rifiutandone la registrazione. Ma poiché si può ordinare la registrazione con riserva, il ministero che ha la maggioranza nella Camera, procede oltre, sicuro in ogni caso di conseguire non solo come dicesi un bill d’indennità, ma un bill di glorificazione, se violando la legge abbia servito gl’interessi e le passioni del suo partito.
L’enumerazione degli atti amministrativi che si compiono senza guarentigia o con guarentigia insufficiente del cittadino, è ben lungi dall’esser qui spiegata in tutti i rami della cosa pubblica. Io ho voluto levarne qualche saggio per dimostrare che niuno dei ministeri ne va esente. Né volli fare atto d’accusa contro alcuna persona, ma dimostrare che là dove è aperto il varco, la politica s’insinua e le passioni di parte tentano di pigliare il luogo della imparzialità.
Ma se ciò risponde ad uno dei fini del presente volume, a ben più alte considerazioni ci chiama questa enumerazione, pur così imperfetta com’è. L’amministrazione come dissi c’involve da tutte parti; con essa siamo in cotidiane relazioni, i nostri interessi sono nelle sue mani. Ora si vede che una non piccola parte degli atti amministrativi si compie, di guisa che colui che se ne creda offeso non può far ricorso ai tribunali, perché sarebbero incompetenti a giudicare. Gli rimane solo il rinfranco il ricorso in via gerarchica. E’ desso sufficiente in una società libera o progredita? Non è questo un grave difetto del nostro diritto pubblico interno? Non è principio di corruzione? Ma quel rimedio a ciò? Risponderò a questa domanda nell’ultimo capitolo: qui indico soltanto che la Prussia e la Germania posero il problema dinanzi ai Parlamentari loro, e questi stimarono di averlo risoluto ordinando una serie di provvedimenti, dei quali darò ragguaglio più oltre.
Mi resta anche a toccare un altro genere di rapporti, delicatissimi quanto gli altri di che ho detto sopra, ed è quello che passa fra il governo e i suoi medesimi impiegati. Imperocché l’ideale di una buona amministrazione dovrebbe comprendere la stabilità dell’impiegato, la sua indipendenza da ogni influsso politico, le sue promozioni regolari per anzianità o per merito. Ora qui cominciamo altre dolenti note. Poterono i prefetti esser traslocati, rimutati, e persino messi in aspettativa, e poi in disponibilità, e poi a riposo, senza che ne fosse addotta altra ragione che la opportunità del servizio: ma bucinavasi che in taluni casi la ragion vera fosse perché non garbavano ai deputati della provincia, o alla maggioranza di essi. Abbiamo letto scritture di prefetti che, per eccesso di zelo o per timore di peggio, pubblicamente lamentavano di non essere riusciti nelle elezioni a sconfiggere il partito di opposizione, come se il prefetto fosse mandato a reggere una provincia non per bene amministrare, ma per fare gli interessi della parte politica. Che se i prefetti, e i sottoprefetti sono da tal banda i più travagliati della gerarchia, ciò non toglie che anche in ogni altro dicastero non avvengano ingiusti spostamenti per ragioni meramente elettorali, con gravissimo danno del misero impiegato. E anche fuori di questa contingenza, nella quale la parte politica par che s’imponga, non è raro il caso che un impiegato per la sciagurata nota di male intenzionato rimanga immobile nella sua carriera, mentre un altro che si reputa bene intenzionato levasi di botto ad alti gradi indipendentemente da merito singolare. Abbiamo veduto sospendere concorsi ad un impiego già inoltrati, e non darvi più seguito perché codesti favoriti rimanessero nell’ufficio e acquistassero titolo ad occuparlo definitivamente, godendone intanto i lucri. Abbiamo veduto rimettere in posto tali uomini che già erano stati giudicati indegni non pure di occuparli effettivamente, ma di ricevere pensione di riposo. Qui ancora non vi è altra guarentigia che il beneplacito dei superiori. Un sol caso, quello della destituzione, è sottoposto al giudizio di una commissione.
E poiché ho parlato delle ingerenze politiche, ve n’ha una che sebbene non illegale, pure sotto l’aspetto morale spicca maravigliosamente, ed è l’essersi contravvenuto più volte alla legge delle incompatibilità parlamentari la quale prescrive che durante il tempo in cui il deputato esercita il suo mandato, e sei mesi dopo, non potrà essere nominato a verun ufficio retribuito. Vero è che la legge soggiungeva che tali disposizioni andrebbero in esecuzione solo coll’aprirsi della quattordicesima legislatura40 ma quando si pensa alla fretta, e direi quasi all’impeto onde questa legge fu presentata e sancita in Parlamento, come se veramente da essa dipendesse il buon andamento e la moralità delle nostre istituzioni, e quasi la salute della patria, a ragione può chiedersi se l’obbligo morale del ministero a mantenerla non cominciasse dal giorno medesimo in che fu promulgata. Eppure se si paragone il tempo trascorso dalla fondazione del regno d’Italia sino alla promulgazione di detta legge con quello posteriore sino alla rinnovata legislatura, si vedrà che il caso era stato relativamente assai più raro prima che non fosse di poi. Finalmente chi non ricorda i settanta deputati datti Commendatori tutti in una volta. La cosa menò gran vampo, e credo veramente che un esempio simigliante non si trovi in nessun altro paese, e proverebbe che se noi siamo i sezzai nella vita costituzionale, però nelle sue men nobili arti possiamo arrogarci di avere il primato. Ma i ciondoli non bastano a contentar tutti, e chi andasse a consultare i registri di qualche Banco di emissione, vedrebbe che l’ufficio di deputato non gli fu di poco giovamento per la facilità di scontar cambiali, e di queste ne troverebbe taluna che sta per avventura sepolta silenziosamente fra le partite che chiamansi in sofferenza, ma cui si addice nome più proprio quello di crediti inesigibili.
Ma non vorrei accusare più l’un partito che l’altro, e parmi di nuovo udire che, sin dalla origine del regno d’Italia, occorsero, fatti di questa indebita ingerenza della politica nell’amministrazione. E cogliendo al volo la mia citazione dello Zini, mi si rimbeccherà che il suo libro dei criteri e dei modi di governo nel regno d’Italia, pubblicato nel marzo 1876, raccoglie appunto molti fatti contro le amministrazioni precedenti. E’ vero. Questo libro comparso nel momento in cui la sinistra saliva al potere, ebbe grande opportunità e parve un atto d’accusa contro il partito che dalle origini del regno sino al 1876 aveva tenuto il governo della cosa pubblica. Piacque forse più per le passioni che lusingava, di quello che fosse inteso per ciò che v’era di giusto e di vero. Imperocché il punto che l’autore aveva preso a trattare ha molta analogia con ciò che sin qui ho discorso. Io mi trovo alquanto a disagio nel parlare, e chi ha letto questo libro dello Zini, e le sue istorie non penerà ad intenderlo: però mi sforzerò di essere esatto nel riferire, equo nel giudicare. Or dunque egli censura innanzi tutto quello zelo di autorità pel quale il ministro rifugge dal sindacare l’operato dei suoi agenti, e dice che ciò conduce a nascondere errori, dissimulare fuorviamenti, negare colpe, scambiando la dignità e inviolabilità della legge con l’interesse del partito. Hinc mali labe, non volersi rimuovere gli autori degli scandali a pretesto di non iscemare l’autorità dei reggitori della cosa pubblica. E fin qui sono del suo parere interamente. Appresso egli tocca del primo periodo del governo nuovo e degli arbitrii che vi furono commessi: modificate circoscrizioni amministrative per conformarle alle giudiziarie, e anche senza questo pretesto: soppresse violentemente da un R. Commissario tutte le amministrazioni delle Opere pie di una provincia contro il disposto delle tavole di fondazione, per surrogarvi la Congregazione di carità. Critica le mutazioni introdotte per semplice decreto nell’ordinamento del Consiglio dei ministri, la riunione nel medesimo prefetto delle attribuzioni civili e militari: denunzia modi illegali ed iniqui adoperati per estirpare il brigantaggio delle provincie napoletane, mandati agenti provocatori per sorprenderli, e talune uccisioni fatte in simulata fuga, messe guardie e piantoni a spese delle famiglie dei renitenti alla leva, e dei disertori, e tagliati acquedotti per assestar terre che davan loro rifugio. Accusa i ministeri precedenti di aver soldato e sovvenuto la stampa, di aver tramutati e rimossi buoni prefetti perché non grati a qualche deputato influente, e per la medesima ragione tolleratone altri, sebbene dessero manifesti segni di mal costume. Poi dipinge quelli che chiama proconsoli, cioè: questori e delegati ai quali si menava buono qualunque sopruso, purché sapessero farsi belli di aver sventate congiure immaginarie, e salvata la società da pericoli non mai esistiti; e intendenti e agenti della finanza allora premiati quando tribolavano maggiormente i contribuenti. Vede il lettore che io non attenuo le accuse.
Questi fatti poniam che in parte siano veri, in parte sono esagerati. E nel primo periodo della nostra unità nazionale, trovano se non giustificazione almeno scusa nella novità del regno, e nei pericoli ond’era attorniato. Così per esempio la persecuzione del brigantaggio poteva riguardarsi come stato di guerra, e non è equo sentenziarne col criterio dei tempi normali. E’ da pensare alla diversità di legislazione in sette Stati, e all’incertezza della giurisprudenza in un periodo di formazione. E’ anche da notare che dalla salvezza delle finanze dipendeva il credito e l’onore del nuovo Stato. Laonde l’autore errò a mio avviso giudicando certi fatti, come se lo Stato fosse in condizioni ordinarie e non piuttosto straordinarissime, e attribuendo a colpe di uomini ciò che era effetto del tempo, e delle circostanze almeno per la massima parte. E non è da tralasciare questa considerazione, che mano a mano che lo Stato si assolidava, e pigliava ordini comuni, quegli inconvenienti venivano diminuendo. Ad ogni modo poi non si dee aver vergogna di confessare che v’ha del vero nel libro dello Zini, che inconvenienti vi furono, che errori si commisero, benché io per parte mia so e sento di poterli chiamare involontari. Se non che l’autore medesimo avendo sperato che il 18 marzo 1876 ponesse fine non solo, ma riparo a questi inconvenienti, fece manifesta la sua buona fede, quando più tardi e nelle lettere e nei discorsi che ho citati sopra, riconosce che le sue speranze erano state frustrate, che la cosa pubblica era andata peggiorando, che si erano rivelati fatti non mai prima veduti, che le guarentigie della giustizia amministrativa venivano ognora più scomparendo, che la parola riparazione era diventata uno scherzo melanconico.
Prima di chiudere il presente capitolo, voglio fare un’avvertenza che è capitale. Io ho parlato sempre del governo, e delle sue indebite ingerenze dell’amministrazione; ho mostrato i danni dello spirito di partito che vi penetra e la guasta. Ma non vorrei che altri credesse che codesto spirito nei paesi liberi rimanga solo nelle alte sfere del Parlamento, dei ministeri, degli uffici centrali. Esso si svolge egualmente nella Provincia e nel Comune, e vi produce i suoi letali effetti. Che se questi sono assai minori in estensione, sono maggiori in intensità, imperocché i rancori locali attizzano le ire, e la tirannide del tuo vicino è più vessatrice ed odiosa di quella di un’autorità remota e centrale, la quale se non altro dà alle cose una importanza meno sproporzionata al vero esser loro, e non è mossa comunemente da astii personali. Laonde si può dire che fra arbitrio ed arbitrio, sia meno penoso sobbarcarsi a quello del ministro, che a quello di una autorità locale elettiva. Pertanto allorché investigheremo i rimedi al male che abbiamo descritto, sarà mestieri che noi discendiamo dall’amministrazione nazionale alle locali, e che cerchiamo come si possa estendere e mantenere la imparzialità non solo nella prima ma eziandio nelle seconde.
In Italia vi sono delle Provincie amministrative in modo eccellente: vi sono anche dei Municipi condotti con regolarità esemplare, e nei quali si direbbe rivivere la vigoria e il sentimento intraprendente de’ nostri antichi padri. Ma delle une e degli altri ve n’ha purtroppo che procedono male, e l’interesse pubblico vi soggiace a quello di pochi, perché l’amministrazione è guasta e viziata. Là i partiti pigliano la politica per manto, ma in realtà traggono origine il più delle volte da odii inveterati fra le famiglie principali del Comune, e l’una tende a porre l’altra sotto gravi pesi e quando riesce ad assicurarsi la maggioranza, nessun riparo vi può far la gente. Imperocché il partito vincitore occupa il Municipio, la Provincia, i Consigli direttivi delle opere pie, delle scuole, e talvolta anche degli istituti di credito, escludendone interamente i suoi oppositori; e quivi scapestra a suo libro. Le tasse son votate nell’interesse del partito trionfante, e la sproporzione che si vede in qualche luogo fra le imposte dirette e le indirette n’è argomento manifesto. Si legge di qualche Comune dove le guardie daziarie, veri satelliti dei padroni loro, lascian passare la roba degli aderenti e compensano il bilancio comunale gravando la mano su quelle degli avversarii. Le rendite del Municipio alimentano i parenti e gli amici: dànnosi loro gli appalti delle opere pubbliche. E gli appaltatori, e gli avvocati che li difendono signoreggiano senza freno. La polizia essendo in mano del sindaco, i certificati di buona condotta, le informazioni al pretore per le ammonizioni, i provvedimenti urgenti di sicurezza e di igiene, servono al partito. La lista elettorale è compilata nell’intento di iscrivervi i nomi dei partigiani, e di cancellarne gli avversari. Se altri ricorre, la sentenza della Corte d’appello che ne ordina la rettificazione, spesso arriva tardi o ad elezione già fatta41. Né la tutela della deputazione provinciale consegue il fine pel quale è ordinata, imperocché, lasciando stare che in alcuni luoghi i sindaci e gli assessori della giunta sono contemporaneamente membri della deputazione, se questa è formata collo stesso spirito, e composta di uomini che si sono già accordati fra loro, invece di vigilare e correggere gli abusi li trascura o li ribadisce. Ed i caporioni in compenso delle reticenze colpevoli e degli affettati obblii, ricevono tutti gli aiuti necessari per diventare deputati, mentre i capi del Comune e di tutti gli istituti che ne dipendono, gli esattori, gli appaltatori pagano il debito loro, rendendosi agenti elettorali. In vero spetterebbe al prefetto rintuzzare questa cattività, e sventare queste trame, ma si cerca di nascondergli il vero, o di aggirarlo con falsi ragguagli. Che se ciò nonostante vede tutto, e da probo e severo amministratore sente in cuore l’obbligo di mettervi riparo, come può egli vincere la resistenza delle deputazione provinciale, della giunta comunale, del deputato politico? A gran pena ei salverà sé medesimo, destreggiandosi, e godendo di benefici del tempo; al più ne farà relazione al governo aspettandone le risoluzioni. Anche in questi casi il ricorso e le querele dei singoli cittadini vanno dispersi al vento, e l’art. 110 della Legge comunale e provinciale dichiara che i sindaci non possono esser chiamati a render conto dell’esercizio delle loro funzioni, fuorché dalla superiore autorità amministrativa, né sottoposti a procedimento per alcun atto di tale esercizio senza autorizzazione del Re, e previo il parere del Consiglio di stato. Il problema dunque si pone negli stessi termini che ho detto sopra rispetto al governo: il cittadino e l’ente civile che si crede leso da un’atto amministrativo delle rappresentanze comunali e provinciali, a chi dee ricorrere? e quali procedimenti debbono stabilirsi perché il ricorso ottenga giustizia?
Conchiudo questo ormai troppo lungo discorso. Nel capitolo precedente mostrai che la forma di governo costituzionale, e sopratutto parlamentare sembra aver di necessità indole di governo di partito, in questo senso che l’indirizzo generale politico vi appartiene e quell’accolta di uomini, che esprimono le tendenze della pubblica opinione, nella sua maggioranza, in un dato momento. Mostrai eziandio che il governo di partito ha alcuni inconvenienti insiti per guisa che non sembrano potersegli torre senza per così dire alterarne l’essenza. Né il discutere altre forme di governo o la possibilità stessa di un reggimento diversamente ordinato conveniva alla mia trattazione. Ma oltre i difetti politici congiunti ad ogni governo di partito, ve ne sono altri nei quali esso sdrucciola assai facilmente, e che non gli sembrano così connaturati da doversi dire che necessariamente e inevitabilmente lo seguano. Questi difetti nascono quando lo spirito di parte, dalla politica s’insinua nell’amministrazione, e nella giustizia civile e penale.
L’esperienza ci ha dimostrato che anche l’Inghilterra, che è l’esemplare di questa forma, di governi ponderati e parlamentari, non fu scevra di tale difetto, ma in piccole proporzioni, e se risanò ben presto per vigoria degli animi, e per virtù della locale amministrazione decentrata. In America il male scoppiò con terribile intensità, e perdura, anzi, cresce tanto da togliere al Parlamento e gli ufficiali pubblici credito e rispetto. Ma la libertà individuale è colà tanto grande, e le attribuzioni del governo così minime dirimpetto all’attività sociale, che quella putredine sta ristretta in un piccol cerchio di politicanti, e per ora almeno il popolo continua il suo cammino, e, pur conoscendo e sovente spregiando i suoi reggitori, gli pare che il tempo possa spendersi in alcun che di meglio che nel correggerli. Nei paesi germanici, il parlamentarismo non essendo così spiegato, non vi generò tanti guai, nondimeno poco bastò per rendere avvertito il pericolo, e per tentare di porvi un rimedio. Maggiori inconvenienti si manifestarono nei popoli così detti di razza latina, laddove l’amministrazione è accentrata, nella Francia, nella Spagna, nella Grecia. Nell’Italia, sebbene venuta da poco tempo a libertà non fu difficile avvertirne i segni fin dalla prima origine: gl’inconvenienti crebbero rapidamente col cessare del periodo eroico del nostro risorgimento, e vanno prendendo proporzioni spaventose.
Se le cose dovessero continuare di questo passo, è evidente che il governo parlamentare perderebbe ogni prestigio, e verrebbe in uggia alle popolazioni, le quali più che di guarentigie politiche, hanno bisogno di giustizia austera e di amministrazione imparziale. Questa difficoltà aggiunta alle altre che rendono cotal forma di reggimento assai delicata nel suo esercizio, potrebbe porgere occasione a inquietudini, commovimenti, e sommosse, per l‘antico e falso vezzo di sperare che mutata la forma di governo i mali cessassero; mentre invece diverrebbero più gravi e più modesti. Però bisogna por mente ad essi con sollecitudine, ed esaminare i mezzi di prevenirli e di rimediarvi; se non in modo assoluto ed intero, almeno per la maggior parte e per la più pungente. Io mi farò adunque ad indagare quali rimedi possano escogitarsi, affinché oltre ai danni, direi così, inevitabili in un governo di parte, non ne sorgano altri accidentali ma anche più temibili; o come, sorti che siano, possano essere tolti. E perché la ricerca sia più piena, mi farò prima ad esaminare se fosse possibile un governo parlamentare senza esser governo di partito.