I partiti politici e la loro ingerenza nella giustizia e nell'amministrazione

DEI RIMEDI

Troppo spesso avviene che gli uomini vedendo i mali che nascono dagli ordinamenti ond’è retta la civil compagnia nella età loro, e non sentendosi da tanto di emendarli, sono tentati per disperato di mutarli di pianta, laddove se guardassero anche ai mali che da altri ordinamenti derivano, tempererebbero d’assai i loro mutabili ardori. Il vero è che il filosofo che studia le varie forme di governo, quando s’incontra nel governo costituzionale, e soprattutto nel governo parlamentare, dovrà porre i difetti che abbiamo sopra accennati, e non sono i soli, sull’uno dei piatti della bilancia, ma dovrà anche contrappesarli nell’altro piatto coi vantaggi, e se questi danno il tratto, pronunzierà favorevole la sentenza. E pur divisando i rimedi agl’inconvenienti che vengono dal governo di partito, dovrà rassegnarsi a sopportarne parecchi, perché nel consorzio umano è vano sperare di aver tutto netto e senza difetto. Le quali cose si attagliano non a questo solo capo, ma ad ogni altra istituzione. Imperocché la migliore non sarà mai tale da assicurare ogni bene, e impedire ogni male; ma sarà quella che, in un dato luogo e tempo, va accompagnata dai minimi danni, e produce i massimi appagamenti possibili. Un’altra osservazione preliminare mi occorre di fare, ed è che la politica, come il diritto e l’economia, non solo hanno attinenza colla morale ma sottostanno ad essa. E per conseguenza il rimedio vero ed efficace alle indebite ingerenze della politica dell’amministrazione non si può trovare altrove che nella educazione nazionale. La quale opera per due modi: l’uno è che dove il costume è buono, i comizi eleggono rappresentanti onesti e capaci; in secondo luogo se un deputato prevarica, o influisce sinistramente, si solleva nella pubblica opinione quel risentimento nobilissimo, che è uno dei più fermi sostegni della moralità. Perché gli uomini si astengono dal misfare quanto sanno che al misfatto segue universale la condanna. Al contrario, là dove colui che ha commesso una mala azione è accolto con eguali riguardi e favori dell’uomo illibato, là dove si chiama scaltrezza e abilità il sopraffare e l’abusare, ivi per vero i rimedi esteriosi, quali che siano, hanno poco valore, a quella guisa che nel corpo dove sono viziati gli umori, indarno la medicina si affatica di curare un morbo parziale. Laonde tutto ciò che io son per dire va soggetto alle considerazioni predette, cioè che senza moralità pubblica nessun provvedimento ha virtù specifica, ma rimane un mero spediente più o meno efficace.
Il difetto che noi ci proponiamo di emendare consiste nella indebita ingerenza del partito politico rappresentato dal ministero, e dalla maggioranza parlamentare nella giustizia e nella amministrazione. La imparzialità della magistratura, e il rispetto del quale questa dee essere accompagnata dovunque, è la prima e sostanziale condizione del viver libero. Qui cadrebbe veramente in taglio la frase così sovente e vanamente ripetuta che la moglie di Cesare non dee essere neppur presa in sospetto. Ma quali sono i mezzi per sottrarre la magistratura ad ogni influsso politico, quali sono i rimedi, se tali influssi vi hanno penetrato per purgarnela e impedirne i sinistri effetti nell’avvenire? In questa materia io mi sento assolutamente deficiente di cognizioni proporzionate all’uopo, per la qual cosa mi contenterò di notare alcuni punti che mi sembrano comunemente accettati, e almeno a me si mostrano come forniti di efficacia salutare.
Dissi che comunemente si ammette che il primo fondamento della indipendenza della magistratura sta in quella prerogativa che chiamasi inamovibilità, o irrevocabilità, quella prerogativa cioè che la legge attribuisce ad un pubblico officiale, per la quale colui che n’è investito non può esserne privato fuorché per ispontanea rinunzia, per colpa, o per morte naturale o civile. E questa a ne pare una delle più importanti guarentigie del nostro diritto pubblico rispetto ai giudici. Che se talvolta l’ira partigiana invoca le così dette purificazioni, sotto il qual pretesto si vuol far luogo ai cupidi e agli ambiziosi, l’opinione pubblica sino ad ora condannò severamente simili conati. Ma non basta che il giudice non possa esser privato del suo ufficio: uopo è ancora che non possa esser trasferito ad arbitrio di luogo in luogo. Nella massima parte delle nazioni libere d’Europa, se non erro, la inamovibilità del grado si allarga alla sede. Anche ho toccato sopra come il Vigliani stimasse a ciò provvedere con un decreto del 3 ottobre 1873, come poi quel decreto dal ministro che gli succedette fosse abolito e come ancora la magistratura porti i segni della fiera percossa, e duri il senso di una istituzione perturbata. Io non so se il decreto Vigliani avesse potuto porgere occasioni a qualche inconveniente, e di questo non oso giudicare: ma parmi manifesto che il rimettere all’arbitrio del ministro i trasferimenti di sede dei giudici sia una facoltà grandemente pericolosa, e contraria a quello stabile assetto che esercita tanto prestigio nelle popolazioni, e che noi desideriamo come argomento di matura civiltà. Né giova invocare la responsabilità del ministro come ben mostrò l’Inghilleri in un suo discorso1, ed io stesso ne parlerò più distesamente altrove per indicare quanto e in quali limiti abbia valore. Ma lasciando stare le considerazioni generali, allorché il partito che governa ha per sé una maggioranza sicura in Parlamento, questa non solo lo assolve ma lo glorifica anche dell’ingiustizia, se gli sembri che sia nell’interesse del partito stesso. E finalmente è mestieri eziandio che la carriera del magistrato sia assicurata nei suoi gradi, in guisa che senza gravi cagioni non possa mancargli quell’avanzamento al quale ogni uomo naturalmente intende. Ed è evidente che bastano alcune nomine o promozioni fatte a volta di cervelli politici, per confondere il sentimento della gerarchia, ed offender diritti o giuste aspettative. E così la speranza di avanzamenti precoci e il timore di abbandoni immeritati menomano la indipendenza della magistratura.
Bisogna dunque che la legge stessa disponga di tutte queste cose, che le nomine e le promozioni siano fatte con certe garanzie. E non si tema che il Governo rimanga disarmato e impotente a correggere i difetti di un tribunale. Perché le norme regolari delle nomine e delle promozioni, non possono mai toglierli del tutto la libertà sì nello scegliere il giudice fra coloro che hanno le condizioni richieste, sì nel destinargli la prima sede, sì nel ripartire periodicamente le funzioni, sì nel vigilare l’adempimento delle discipline giudiziarie, sì nel promuovere ove occorra dal tribunale contro un giudice o l’applicazione delle pene disciplinari, o il trasferimento della sede, o la rimozione dall’ufficio. Laonde se è utile e necessario che una legge regoli lo stato degli impiegati tutti dell’amministrazione, e dia loro secure guerentigie, questa necessità ed utilità si manifesta in sommo grado quando si tratta della magistratura giudicatrice. E il medesimo dico eziandio della legge sulla responsabilità loro: parendomi errore voler esentare il magistrato da ogni colpa di dolo, o di violazione di legge. Che anzi qui la prova può esser più facile che nell’amministrazione propriamente detta; imperocché sono entrambi rami nei quali si diparte l’esecuzione della legge. E quindi non possono darsi che due sole potestà, quella che fa la legge e quella che la eseguisce, l’ultima delle quali secondo il differente obbietto e il diverso modo di azione si distingue in giudiziaria e amministrativa.
Dissi nel capitolo secondo che la istituzione del Ministero pubblico qual è oggi, cioè come rappresentante del governo presso l’autorità giudiziaria, apre il varco ad indebite ingerenze: dissi come apparisca in alcuni casi molesta e perturbatrice. Ma nello stesso tempo indicai la necessità di un magistrato che vigili l’esecuzione della legge, che rappresenti l’interesse della società e che promuova l’azione pubblica contro i reati. Da ciò ne segue che bisogna modificare codesta istituzione senza annullarla bensì adattandola al nuovo concetto, e sottraendola agli influssi governativi. Quali siano i modi speciali di conseguire questo fine io non mi sento in grado specificamente d’indicare, ma fra le altre modificazioni questo mi parrebbe importante di dare ai procuratori del Re quella medesima inamovibilità che si richiede pei giudici sedenti nel tribunale.
So bene quanto la istituzione dei giurati sia tenuta in pregio presso le razze anglo-sassoni. Non si riguarda solo come un dovere del cittadino di render la giustizia, ma come uno dei suoi diritti e dei più cari e dei più segnalati nella vita libertà. Di ciò sin dai tempi antichi abbiamo esempi e presso Greci e presso i Romani2. Ma l’Inghilterra ha perfezionato codesta istituzione, la quale è siffattamente entrata nel costume che qualunque altra franchigia sarebbe possibile a togliersi prima di questa. E non solo fu estesa dai giudizi penali ai civili in parte, ma fu trasportata in tutte le sue colonie, anzi in tutti i paesi che fan parte del suo dominio. Ed io delle cose inglesi estimatore grandissimo, sarei inclinato a credere che avrà suo svolgimento e sua durata anche altrove. Pure non posso interamente vincere due cagioni di dubbietà: l’una che si trae dall’indole dei nostri popoli, l’altra dalla tendenza scientifica, che io ho indicato sopra, d’introdurre dovunque l’elemento tecnico. So bene che Seneca ha detto "de quibusdam etiam imperitus judex (qui la parola imperitus allude proprio a mancanza di tecnicità, di studio delle leggi) dimettere tabellam potest (cioè pronunziar la sentenza) ubi fuisse aut non fuisse pronuncitatum est (quando cioè si tratta del mero fatto)"3. Nondimeno è da considerare che in molti casi il fatto e il diritto s’innestano, si confondono talmente che riesce arduo discernerli. Ad ogni modo la scelta dei giurati è un tema arduo e bellissimo, come pure la facoltà della recusazione sia da parte del pubblico ministero sia da parte del giudicabile. Qui ancora abbiamo l’antico testo: "neminem voluerunt majores nostri non modo de existimatione cujusquam, sed ne pecuniaria quidem de re minima, esse judicem, nisi qui inter adversarios convenisset"4. Il riconoscimento antecedente dei giudici è posto dunque come condizione del riconoscimento del giudizio. Ma appo noi questa recusazione corre il rischio di essere strumento di compiacenza o anche di sentimenti partigiani. Ad ogni modo io mi tengo a questo voto, che colla scorta della esperienza l’istituzione sia condotta a maggior perfezione, e possa un giorno come in Inghilterra divenir succo e sangue nel popolo, imperocché rimanendo com’oggi è, troppo sarebbe macilenta e stentata a guisa di una pianta in terreno disadatto che non porta frutti saporosi.
Piacemi ripetere ancora che non è in me competenza a discutere con profondità questa materia: oltredicché ciascuno di questi argomenti, per essere trattato a fondo, richiederebbe un libro speciale, ed io non fo che toccarne i sommi capi. Nondimeno aggiungerò che il numero dei tribunali parmi abbondi soverchiamente. Certo se si pigliasse per base organica della magistratura la terza istanza, il primo grado verrebbe occupato dal giudice singolare. E pur mantenendo la base organica attuale, non hanno ragion d’essere molti tribunali a cui mancano le cause da giudicare, e inoltre cinque Corti di cassazione. Ora diminuendo il numero dei giudici sarebbe più facile nel nominarli procedere con rigorosa scelta, scartando gli uomini di mediocre levatura, e di dubbiosa moralità. E se oltre a ciò si accrescesse lo stipendio loro, e si ponessero in condizioni tali da poter vivere con decoro e convenienza, codesto ancora contribuirebbe a sollevarne la dignità. Imperocché la sufficienza dei mezzi a ben vivere colla famiglia, non solo sottrae l’uomo alle tentazioni, ma eziandio ispira un sentimento d’indipendenza che è custode di virtù.
Risguardando la parte penale nasce dubbio se la indulgenza così grande nel determinare e nell’infliggere i castighi non celi vaghezza di falsa popolarità o influssi partigiani: della quale indulgenza, lasciando stare ogni disquisizione astratta e tenendomi al metodo sperimentale e storico, io non dirò altro se non che essa sembra convenir meno all’Italia dove i delitti abbondano di numero e di ferocia5 di quello che alla Francia, alla Germania, alla Inghilterra, dove assai minore è la delinquenza. Eppure quegli Stati perseverano nelle severità del codice, e nel rigore della esecuzione. Quanto poi al procedimento, egli è certo che in un paese libero non può ammettersi la procedura scritta o segreta, ma sibbene la orale e pubblica. Ma qui ancora è d’uopo esaminare i modi pei quali la pubblicità non addivenga a sua volta un ostacolo alla imparzialità del magistrato. Laddove il giudizio piglia sembianze di uno spettacolo, al quale si va ad assistere per moda, come la donna romana ai ludi dei gladiatori nel tempo della decadenza, laddove l’incolpato non che arrossire e mostrar pentimento inorgoglisce sfrontatamente, e si vanta del suo delitto, o per lo contrario, come pur si vede talora, ai si sente in faccia al popolo vilipeso e calpestato innanzi la condanna: laddove il difensore non ha altro fine che di far pompa di eloquenza e di cattivarsi gli applausi della moltitudine; in un ambiente siffatto è lecito dubitare se la giustizia sempre trionfi. A tutto ciò si richieggono dei freni, ma io lascio agli uomini esperti nella materia di divisarli. Conchiuderò solo che se la giustizia è la più importante parte del governo, se anzi è l’elemento vitale d’ogni società, pure i rimedi sono men difficili ad apprestare, e si può eziandio soggiungere che oggidì sono meno urgenti.
Ora passando all’altra parte delle indebite ingerenze di che trattiamo, cioè quella che si manifesta nell’amministrazione, qui mi sento alquanto più ad agio, sebbene intenda di accennare piuttosto che di dimostrare. Ricorderò prima quel che dissi nel capitolo secondo, cioè che nei paesi nostri l’amministrazione c’involve da ogni parte, e abbiamo con essa continue relazioni. Non v’è cittadino che o per le contribuzioni, o per la leva, o per la polizia, o per i servigi pubblici, o per le scuole, o per la proprietà o per le industrie, o pel lavoro non si trovi direi quasi quotidianamente a fronte dell’amministrazione. La quale colle sue ordinanze e coi suoi atti tocca all’interesse di tutti, vigila all’osservanza delle leggi e dei regolamenti, e non solo decide sulle controversie, ma eseguisce le proprie decisioni. Questo carattere di attività preventiva e responsabile è ciò che la differenzia dalla giustizia giudiziaria, che sentenzia ma richiesta, reprime sempre ma non previene, e non ha altra responsabilità fuor quella della legalità delle sue decisioni secondo coscienza. Ora posto questo intimo nesso che esiste appo noi fra i cittadini e l’autorità esecutrice in quanto amministra, chiara apparisce la tentazione del partito che è al governo, di insinuarsi nell’amministrazione e di valersi di questo potente mezzo e di influssi così frequenti ed estesi per assicurarsi durevole potenza. In questo caso è troppo facile che l’interesse pubblico venga sottoposto all’interesse del partito, e di coloro che lo compongono.
Il quesito pertanto si presenta in questa forma: E’ egli possibile sottrarre l’amministrazione alle ingerenze dei partiti? V’ha egli un rimedio come oggi suol dirsi radicale, cioè che sterpi il male dalla radice? In verità questa panacea non esiste, ma dallo studio che può farsi presso altre nazioni civili si scorge che per tre modi si può temperare la perniciosa ingerenza di che parliamo, e correggerne gli effetti.
O diminuendo le attribuzioni dell’amministrazione pubblica, e lasciando alla libertà individuale e alla iniziativa privata la cura non solo degli interessi parziali e locali ma eziandio in parte degli interessi generali.
O decentrando l’amministrazione in guisa che essa sia guidata e compiuta localmente, e da enti morali autonomi.
O finalmente nel caso che l’amministrazione sia fornita di molte attribuzioni, e guidata dal governo centrale, ammettendo ampiamente i ricorsi e disponendo in guisa che siano risoluti e giudicati indipendentemente da esso; il che presuppone che i regolamenti amministrativi abbiano effetti giuridici e che vi sia una giurisdizione speciale.
Col primo di questi mezzi si toglie per così dire la materia soggetta all’abuso, col secondo si tronca l’azione diretta del Ministero e del Parlamento sull’amministrazione locale, col terzo si rivendica legalmente il diritto violato. Del primo modo abbiamo un esemplare negli Stati Uniti, del secondo nell’Inghilterra, del terzo nella Germania.
Qui si presenta, come in mille altre cose civili, la questione dei limiti dello Stato, e l’altra che le è connessa se nella società moderna, esso sia naturalmente indotto ad accrescere gli uffici suoi, ovvero a deporli gradatamente. In questa materia si riscontrano due opinioni estreme; gli uni riguardano lo Stato come un ostacolo alla libertà che convien sforzarsi quanto è possibile di rimuovere, gli altri come una tutela provvida e benefica che bisogna sempre rafforzare. Ma se la questione è ardua a sciogliersi in tesi generale, lo è assai meno considerata storicamente, cioè in relazione ad un dato tempo e luogo. Ed io ho avuto opportunità di trattarne sebbene per incidenza in parecchi scritti6. A me pare che il fine dello Stato sia duplice, primieramente la tutela del diritto, in secondo luogo, la cura di quegli interessi veramente generali ai quali per sé stessi non possono supplire i cittadini e le varie lor maniere di associazione. E siccome lo Stato è un organismo naturale ed essenziale, mentre gli uomini si riuniscono in società, così ne viene che abbia anche un terzo fine quasi sostegno o condizione degli altri, cioè la conservazione propria e delle sue istituzioni fondamentali.
In questo concetto molti per avventura concorderanno: ma la difficoltà nasce nell’attuazione. Imperocché se il primo di questi uffici può dirsi perpetuo ed assoluto, non è così del secondo, anzi si allarga e si restringe secondo i bisogni della società. Quindi nacque e nasce gran disputa sulla opportunità dell’ingerenza dello Stato in molte materie. E v’ha chi stima che nella forma odierna della società nostra, e col progresso della civiltà, lo Stato dee pigliare un numero ognor maggore di servigi e di uffici e regolare nuove rapporti tra i cittadini fra loro e collo Stato medesimo. Di ciò abbiamo esempli frequenti nella parte economica: la trasformazione della industria per la quale di piccola e casalinga che ell’era, è divenuta manifattura in grande, ha richiesto delle nuove leggi che assicurino i cittadini poniamo dagli effetti insalubri di alcune officine, o tutelino la vita e la sanità dei fanciulli, e delle donne che vi sono impiegati. E la serie di leggi che gl’inglesi hanno fatto recentemente e che chiamano legislazione sociale è la prova che persino quella nazione che tanto aborriva dall’assegnare al governo nuove attribuzioni, ha dovuto sobbarcarsi alle necessità del nostro tempo. Codesto è vero; cioè a dire che dallo svolgersi della civiltà nascono nuove relazioni che vogliono essere giuridicamente determinate. Ma è vero altresì che molti altri punti un tempo erano soggetti all’azione dello Stato, ora sono lasciati alla libertà individuale. Si pensi qual era nei secoli scorsi l’ingerenza dello Stato nelle materie religiose; non pago di penetrare entro alle domestiche pareti, di scrutare la coscienza del cittadino, voleva sforzare le sue credenze. Si pensi qual era la sua ingerenza nella manifestazione del pensiero per mezzo della stampa, quale nella conservazione dei privilegi delle classi nobili; si pensi a tutti gli statuti che ordinavano le arti, le maestranze, prescrivevan loro metodi e dando rigide forme all’industria ne punivano ogni trasgressione; e si vedrà che da un secolo a questa parte si è fatto un gran spolvero di leggi restrittive della libertà e il governo ha deposto molti carichi che gli parevano connaturali. E basta il por mente agli Stati Uniti d’America per essere persuaso che una società può progredire, arricchirsi, giganteggiare col minimo d’ingerenza del governo. Ad ogni modo io credo che a mano a mano che i cittadini e i consorzi loro si abilitano colla istruzione e col risparmio a sopperire a certi uffici, lo Stato non ha più mestieri d’integrarne l’opera, e dee restringere il suo compito. Anzi a questo restringimento dee mirare per gradi come ad intento nobilissimo, in quantocché lascia ognor più largo campo all’attività spontanea dell’uomo e ne solleva la dignità. Né questo sistema può dirsi che contraddica razionalmente a quello che i tedeschi chiamano Stato di diritto (Rech[ts]-Staat) e che pare loro il portato più nobile della moderna civiltà: lo Stato cioè dove i doveri e i diritti di ciascheduno sono regolati dalla legge, dove i cittadini sono pienamente guarentiti ed ogni adito è tolto all’arbitrio. Il quale concetto essi contrappongono al buon governo di un tempo, assoluto ma paterno, (Polizei-Staat) dove l’autorità ha piena balìa di penetrare per dir così nella vita del cittadino. Dico che non v’è contraddizione, perché questa norma giuridica, questa garanzia del diritto può riscontrarsi tanto in una nazione dove l’azione preventiva del governo sia estesa, quanto in una nazione dove invece la libertà individuale abbia un vasto campo: anzi naturalmente sarebbe in quest’ultimo caso più facile e più pratico il conseguirla, come è più facile e più pratico determinare e sancire pochi anziché molti rapporti civili.
Ma per tornare agli Stati Uniti d’America, ci parrebbe impossibile il recare in Italia immediatamente le consuetudini, e gli ordini di quel paese. Lo scrittore brioso che ha fatto il confronto fra Parigi e New York7, può ben deplorare tutte le inutili pastoie che impediscono al cittadino francese di operare con la prontezza e spontaneità del cittadino americano; ma non potrebbe immaginarsi che in un momento si facesse la trasformazione dei costumi dell’una nell’altra città. Le condizioni speciali dell’America e soprattutto i terreni ampissimi da coltivare, tanto ampi che bastano non pure agli indigeni, ma agli emigrati che in gran numero l’Europa versa ogni anno in quelle contrade, permettono molte libertà, che non sarebbero consentire altrove, specialmente dove la popolazione vive agglomerata, e le terre sono tutte occupate. E quand’anche non vi fossero queste così notevoli differenze fra il nuovo mondo e l’Europa, non si potrebbe neppure immaginare il trapasso immediato dai nostri ordini a quelli, avvegnacché chi è avvezzo alle fasce quando gli son tolte traballa e cade. Ma qui come in altre simiglianti questioni, la differenza è di tendenze: ché laddove gli uni vogliono fare dello Stato non solo un presidio dei diritti, non solo un sussidio dell’attività privata a generale interesse, ma il tutore l’educatore perenne del cittadino: gli altri in tanto accettano la tutela ed educazione dei cittadini in quanto è necessariamente richiesta dalla condizione dei medesimi; e non basta a questi il dire che taluni atti potrebbe fargli meglio, e più compiutamente lo Stato; perché d’altra banda pongono sotto gli occhi i vantaggi che ritrae l’uomo dall’esercizio libero delle sue facoltà, il tirocinio, e la responsabilità morale. La prima di queste teoriche somiglia per dir così a un cattolicismo statuale, ed è singolare a pensare che negando la unità della Chiesa si voglia surrogarla collo Stato; laddove può rispondersi che se vi fosse cosa che potesse giustificare l’accentramento e la tutela sarebbe appunto la necessità di non errare in ciò che riguarda la eterna salute.
Concludiamo che se le leggi si moltiplicano per regolare nuovi rapporti fra i cittadini, e da questa parte il còmpito dello Stato cresce, per un’altra parte quella cioè della tutela e della integrazione, le sue funzioni scemano d’intensità, poiché collo svolgersi della civiltà il cittadino si abilita man mano ad operare da sé medesimo. E di quanto le funzioni dello Stato vanno scemando, di tanto l’amministrazione è sottratta all’azione diretta del governo e per natural conseguenza anche alle ingerenze della politica. Potrebbe adunque il pregio di fare un rivista di tutte le leggi e di tutti i regolamenti vigenti nel Regno collo scopo chiaro e determinato di cancellare ogni disposizione che vincoli la spontaneità del cittadino, e non sia necessaria all’ordine sociale. E di cotali disposizioni se ne troverebbero non poche, le quali possono essere tolte di mezzo o modificate nel senso di lasciare maggior libertà al privato, senza che perciò ne corra alcun pericolo l’andamento della cosa pubblica. Ma codesto rimedio che pure noi suggeriamo come utile, di scemare le forze del Governo accrescendo la libertà è di sua natura lento; onde sembrerà a taluni che meglio possa convenire all’uopo e sia più pratico l’altro metodo che abbiamo indicato come vigente in Inghilterra, cioè il decentramento.
Della parola decentramento si è usato ed abusato, e forse molti l’adoperano anche oggidì senza averne ben chiara l’idea. Il decentramento, come lo si intende generalmente, ha luogo in due forme, o per delegazione governativa ai suoi agenti, o per facoltà attribuite a corpi elettivi. Ha luogo per delegazione quando, rimanendo ferme nel governo tutte le attribuzioni che ha di presente, pur esse sono esercitate a suo nome da funzionari locali senza uopo di ricorrere al governo centrale: il che può praticarsi in modo assai più largo che oggidì non si faccia. Imperocché v’ha sempre nei dicasteri ministeriali la smania di richiamare al centro le decisioni anche dei minimi affari, la nomina anche degli infimi impiegati. E questo nuove in due modi, prima perché rende il disbrigo degli affari stessi più complicato e più tardo, secondo perché il funzionario locale non sente più alcuna responsabilità dei suoi atti, e anche laddove in effetto gli compete facoltà, trova più comodo di rispondere a ciascuno se essere mero esecutore di ordini superiori. Il prefetto, per esempio, dovrebbe avere allargata la sfera della sua azione, mentre formalmente rappresenta tutto il ministero. E qualora i capi dei differenti servizi come il procuratore del Re, l’intendente di finanza, l’ingegnere del genio civile, il provveditore degli studi, il direttore delle poste e va dicendo, formassero il suo consiglio ordinario, io non so perché la nomina di tutti gl’impiegati inferiori non potrebbe essere attribuita loro interamente. E similmente l’esercizio per gran parte del bilancio di spesa. Imperocché votato il bilancio del Parlamento, nulla vieta che sia ripartito per provincie, assegnando la somma corrispondente al prefetto ed ai capi di servizio da spendere. Dal prefetto potrebbe nella condizion presente delle cose dipendere il servizio sanitario, quello delle carceri e tutto ciò che riguarda agricoltura, industria, commercio: da esso venire il consentimento ai comuni, provincie, ed Opere pie di acquistare e permutare proprietà: e così va dicendo. Gli stessi funzionari sopra indicati, perché non avrebbero maggiori facoltà che non abbian ora? A me pare che gli intendenti dovrebbero in materia d’imposte dirette e di ricchezza mobile giudicare ed eseguire sui richiami per errori materiali, per cessazione di redditi, per iscrizioni duplicate sui ruoli; in materia di demanio e, dentro certi limiti di tempo e di somma, annullare crediti mesigibili, transigere piccole cause, affittare o riaffittare beni demaniali, dare licenza di esecuzione ai contratti. In materia di gabelle provvedere agli errori materiali e di trascrizione, egli errori di calcolo nella liquidazione delle tasse doganali ed altro. Similmente nei lavori pubblici parmi che il capo del Genio civile della provincia, una volta stabilito il piano dei lavori, dovrebbe avere anche per le opere idrauliche di prima e seconda categoria maggiori facoltà di attuazione, come pure dovrebbe avere balìa, sempre dentro certi limiti di tempo e di somma di provvedere a tutte le opere di urgenza per le quali ogni indugio può riuscire funesto. Io sono ben lungi dal trattare a fondo l’argomento, intendo solo di segnarne alcuni lineamenti.
Veniamo al secondo punto che è quello di allargare le attribuzioni dei corpi locali e dare a questi maggior libertà. Certo la legge che abbiamo non è avara verso il comune e la provincia: direi anzi che a quest’ultima assegna un compito che in certi casi soverchia le sue forze, come la cura dei mentecatti, dei trovatelli. E dico che le soverchia, perché i trovatelli son portati anche da provincie vicine alle maggiori città, si moltiplicano i manicomi con dispendio esuberante, si è costretti perciò di risparmiare in lavori produttivi, infine le provincie povere sono schiacciate dal peso di codesti oneri. Però mi sia lecito di fare una osservazione preliminare. Quanto maggiori sono le attribuzioni che si vogliono dare ad un Ente locale, tanto bisogna assicurasi ch’esso abbia le forze corrispondenti a bene reggerlo. Dico le forze non solo morali ma materiali: cosicché l’ordinamento amministrativo dei comuni e delle provincie si collega in modo indissolubile all’ordinamento loro finanziario. Un piccolo comune o una piccola provincia, posto che trovasse fra i suoi cittadini uomini capaci di sopraintendere a tanti atti pubblici, avrebbe pur sempre mestieri di poter attingere ai suoi contribuenti i mezzi pecuniari che a tal fine occorrono. A lume di questo criterio gioverebbe esaminare sino a che punto le attribuzioni degli Enti locali possono essere ampliate. Certo vi sono delle funzioni che il Governo non può delegare ad alcuno: tale è la difesa della patria, la rappresentanza esterna, il mantenimento del diritto privato e pubblico, l’osservanza generale delle leggi, la giustizia e la finanza. Ma altre funzioni potrebbero essere delegate, e in certi paesi lo sono, come dal ministero dell’interno la polizia preventiva, le carceri di custodia, la sanità pubblica; da quello dei lavori pubblici le strade, le acque, i porti minori; da quello dell’agricoltura, industria e commercio la navigazione interna, le foreste, la caccia, la pesca, infine tutto o parte del pubblico insegnamento, delle biblioteche, degli archivi. Ma questo decentramento richiede, come dissi, una forza materiale e morale proporzionata nell’Ente che assume le predette funzioni, ed io persisto a credere che ciò non possa fondatamente sperarsi se non da consorzi di provincie. Quando nel 1861 presentai un disegno di legge sul riordinamento del nuovo regno d’Italia, v’introdussi un elemento nuovo che era la regione. Dico nuovo rispetto all’ordinamento amministrativo vigente, ché storicamente la regione aveva antichissime tradizioni sì nel medio evo, sì presso i romani. La opportunità del disegno per quel tempo traevasi da questo motivo principale: che la unificazione amministrativa non doveva a mio giudizio farsi affrettatamente, imperocché essa avrebbe ferito, come ferì, molti interessi, offese molte abitudini, suscitò molte animaversioni. E perciò la regione era principalmente un organo transitorio affinché si operasse lentamente il trapasso de sette legislazioni ed ordini diversi secondo i diversi Stati, a coordinamento ed unità. Oggi quella unificazione fu compiuta con molti spostamenti e molti dolori, ma fu compiuta, né potrebbe più la regione avere quel medesimo fine. Però potrebbe averne un altro; se si volessero dare ad Enti locali, e a corpi, elettivi quelle funzioni che ho detto sopra togliendole al governo centrale, converrebbe di necessità che questi Enti fossero più potenti delle provincie, o almeno di molte delle nostre provincie, e supposto ancora che il Governo cedesse loro tanto parte d’imposte quanta corrisponde alle relative spese che oggi sostiene; pure tornerebbe opportuno formare dei consorzi parte obbligati parti facoltativi. Dei quali io non temeva allora la tendenza troppo autonomica, e politicamente separativa, né la temerei ora, purché i diritti e i doveri loro fossero ben definiti, e non si desse alle rappresentanze interprovinciali carattere e procedimento di piccoli parlamenti. Ai quali consorzi di provincie starebbero ottimamente anche i mentecatti ed i trovatelli, come pure la formazione di quei regolamenti d’indole alquanto generale, che mal si conviene a provincie piccole di fare. Fra le leggi che proposi a quel tempo una ve n’era che stabiliva le regole per la formazione dei consorzi sì obbligati sì facoltativi non solo fra privati, corpi morali, e comuni ma eziandio fra provincie. Ma la legge posteriore del 20 marzo 1865 sui lavori pubblici dispose dell’ordinamento dei consorzi ma per pochi casi, strade, scoli opere idrauliche di difesa, e determinò il modo onde i consorzi si costituiscono fra privati, corpi morali e comuni, e i modi anche onde si mantengono, e qui ancora lasciò molte cose incerte o in balìa dell’arbitrio ministeriale. Ma quanto a consorzi interprovinciali, anche ristrettivamente a questo solo fine, non ne fece parola, limitandosi a dire che potranno essere istituiti per legge. Converrebbe dunque riprendere questa materia, determinate quali attribuzioni si possono dare ai consorzi di provincie e non solo di strade e di acque, ma come accennai di polizia, di giudicatura, d’istruzione e va dicendo: e quando vi sarebbe obbligo di consorziarsi, quando facoltà; il modo di costituzione, la durata, e i tributi pecuniari. Per questa via soltanto riuscirebbe agevole esonerare da molti affari il Governo centrale.
Rispetto ad allargare la libertà dei comuni e delle provincie io penso che sia oggi conveniente ancora più che nel 1861 rendere il sindaco elettivo; e togliere al prefetto la presidenza della deputazione provinciale: ma che nello stesso tempo convenga che cessi nelle deputazione ogni autorità tutoria. L’amministrazione e la tutela non si vogliono confondere: libera l’una ai corpi locali, l’altra, per quanto riguarda l’osservanza delle leggi, spetti allo Stato. Ho detto altrove che un argomento di abusi e di scandali nell’ordine dei fatti onde favelliamo, fu l’art. 235 della Legge comunale e provinciale che dice potere il Re per gravi motivi di ordine pubblico disciogliere i Consigli. Imperocché codesta facoltà può divenire talvolta nelle mani dei ministri una minaccia e una punizione per quei Consigli che ripugnino a mostrarsi ossequenti alle voglie di alcuni deputati che vanno per la maggiore; e manca persino la pubblicità di simili deliberazioni e i decreti ne sono sottratti alla registrazione della Corte dei conti, laonde parecchi Consigli soprattutto di piccoli comuni perirono nel silenzio per alta vendetta. Né il Consiglio disciolto poteva più fare richiami, e intanto i commissari inviati apparecchiavano nuove elezioni secondo gli intendimenti del governo e dei deputati più influenti. E’ mestieri pertanto che la legge determini precisamente i casi nei quali il Consiglio può esser disciolto, ne chiarisca il procedimento, e lasci adito a una reintegrazione se il diritto fosse stato violato.
Codesti sono modi di decentramento, ma non sono i soli. Ho insistito in tutti i miei scritti intorno ad un altro modo che è quello delle istituzioni autonome formanti Enti morali. Finché lo Stato avrà che fare con cittadini disgregati, finché gli atomi disciolti si troveranno di contro quel oltrapotente corpo che si chiama lo Stato, ogni conato di resistenza anche giusta sarà vano. Ed è perciò che le democrazie sgranate (per servirmi di questa metafora introdotta dal Romagnosi) si acconciano facilmente ad un padrone, e pur ch’egli rispetti l’uguaglianza, calpesti e suo talento la libertà. L’associazione, organizzandole, raddoppia le forze dei singoli che la compongono, le disciplina e si rende atta per l’una parte a compiere maggiori cose, per l’altra a resistere ad ogni usurpazione. Io ho sovente considerato quanto poco di valore abbiano avuto ed abbiamo le istituzioni in Italia: sotto certi riguardi ne hanno forse meno che in ogni altra contrada d’Europa. E se nel rivolgimento che ci condusse all’unità della patria, abbiamo risoluto agevolmente dei problemi che altrove sarebbe stato durissimo di affrontare, se di questo facile successo ci diamo vanto legittimo, nondimeno è mestieri considerare che ciò prova anche la fiacchezza di ogni corpo morale, che alla volontà ed anche agli arbitri di un governo non osa tener testa. Ora guardando l’avvenire, importerebbe assaissimo il costituire nuove istituzioni secondo la forma che la civiltà moderna consente, e dal loro vita e vigore. Imperocché ciò che fu utile a noi quando si trattava di distruggere il vecchio, potrebbe diventar pericoloso se per un momento la maggioranza del Parlamento fosse nelle mani di quelli che si appellano radicali. Ora niente vieta, e l’esperienza credo ne confermerebbe, i buoni effetti che le università, le accademie, le diocesi, le parrocchie, molte Opere pie, e sodalizi di mutuo soccorso e associazioni d’industria, di commercio, d’agricoltura potessero costituirsi sotto determinate regole in Enti giuridici, salvo l’alta vigilanza dello Stato.
Pertanto senza entrare in maggiori particolari che qui non avrebbero luogo, io concludo che per tre canali può derivarsi la fonte dell’autorità dal centro alla circonferenza: per delegazione che il governo centrale ne faccia ai suoi agenti, per ampliazione di attribuzioni e maggior libertà ai corpi locali elettivi, per istituzione di Enti giuridici autonomi. Al governo rimarrebbe sempre la difesa nazionale, la garanzia dei diritti, l’indirizzo generale politico interno ed esterno, la vigilanza suprema per l’osservanza delle leggi, la cura di alcuni interessi importanti e veramente nazionali.
Ma non è ancora risoluto con questo il problema del cedentramento. Gli agenti del governo, i corpi locali elettivi ed autonomi, gli stessi Enti morali possono riprodurre tutti i mali che si attribuiscono al governo centrale. E’ questo un punto sul quale molti di coloro che parlano sempre di decentramento non hanno recato mai attenzione, e così i piani loro rimangono davvero campati in aria. Pare ad essi quel che pareva agli antichi che la libertà in ciò soltanto consista di eleggersi chi li governi; laddove la libertà per noi moderni consiste nel rispetto di tutti i diritti; e a guarentire questo rispetto l’elezione è di per sé insufficiente. E di vero la indebita ingerenza della politica nell’amministrazione non cessa per ciò che abbiamo sopra descritto, ma trasporta per così dire i suoi penati dal centro alla circonferenza. Il deputato non salirà e scenderà più le scale ministeriali, non avrà più mestieri d’intime relazioni coi capi dei dicasteri centrali: ma farà opera di imporsi alle autorità delegate, al prefetto, all’intendente, al capo del Genio civile. E quanto ai corpi elettivi locali, la politica vi penetrerà similmente: ma siccome si tratta di cose minori, supplirà coll’acerbità della passione alla poca importanza della questione. Così noi veggiamo che taluni consigli provinciali e comunali ti hanno proprio l’aria di parlamentini: vi si fanno le interpellanze, gli ordini del giorno, vi si provocano le crisi ministeriali, e la maggioranza vi esercita una tirannide sfrenata sulla minoranza. In questi casi la condizione del cittadino è peggiore, avvegnacché come ebbi occasione di notare di sopra , il tuo avversario prossimo è più duro, più terribile del lontano. Questo ha sempre un certo senso degli interessi nazionali che lo tempera, ed è scevro da quelle ire borghigiane che sono rinfocolate alla dalla ristrettezza degli argomenti, dall’insistenza quotidiana sui medesimi, dal pettegolezzo che li ripercuote e li ingrandisce.
Chi ha mai dubitato delle libertà locali dell’Inghilterra? Chi anzi non propone ad esempio gli ordini suoi come esemplari di decentramento? Eppure l’elezione entrò ben tardi come elemento organico in alcune amministrazioni locali, e si ampliò nelle parrocchie e nei borghi. Il vero pernio del decentramento inglese sta nella istituzione dei giudici di pace, la quale benché antichissima e forse anzi per ciò stesso, fu poco esaminata e mal notata: ma esercita nella costituzione inglese un ufficio importantissimo8. Che se come dissi il concetto moderno della libertà sta nel rispetto massimo dei diritti e delle azioni del cittadino sinché non viola i diritti altrui, ragion vuole che questi siano determinati per legge, e che il giudizio di loro violazione non appartenga alla potestà esecutiva.
Il giudice di pace in Inghilterra ha funzioni svariatissime: è magistrato di polizia inquirente, giudice, e funzionario amministrativo. Come il suo titolo annuncia, egli ha per fine di serbare la pace nel civile consorzio9. Perciò riceve denuncie da tutti e soprattutto dagli ispettori governativi incaricati di accertare che le leggi siano osservate; ordina comparse di imputati e di testimoni, e li ascolta, esige prove, e forma l’istruzione e l’accusa che sarà trasmessa alla Corte. Può dimandare cauzioni di buona condotta da persone pregiudicate, spedisce mandati d’arresto, vigila i mendicanti, i vagabondi, gli uomini perniciosi, impedisce le riunioni pericolose alla pubblica pace. Come giudice, pronunzia sentenze per i reati minori contro le persone e le proprietà, e per le contravvenzioni alle leggi di finanza, di tasse, di caccia, di pesca e va dicendo; è giudice anche in talune materie civili, per esempio sul pagamento delle decime, sui conflitti fra fabbricante ed operaio, fra proprietario e contadino. Come funzionario amministrativo approva i ruoli delle tasse dei poveri, e ne accerta i conti definitivi, dà potere di esecuzione coattiva contro i contribuenti morosi, vigila sulle opere pubbliche, sulle industrie insalubri, e perturbatrici: stabilisce in alcuni casi previsti dalle leggi il domicilio o lo sfratto di un cittadino. Queste ed altre sono le attribuzioni dei giudici di pace.
Ma chi elegge o nomina questi giudici di pace? quanti sono? come operano? Questi giudici di pace non sono eletti, e si potrebbe anche dire che non sono nominati, nel senso della parola quale noi l’intendiamo comunemente, sebbene vi sia una nomina formale che direi quasi riconoscimento da parte del Gran Cancelliere. Essi sono per la massima parte dei benestanti i quali appartengono a famiglie onorate, vivono sulle loro terre, hanno una rendita abbastanza copiosa, e formano quella mezzana aristocrazia terriera gentry che è nerbo della nazione. A loro si aggiungono negozianti che hanno cessato dagli affare, capitalisti, ecclesiastici, professori, giurisperiti, ingegneri, medici, che cessano dal prestare l’opera loro per lucro. Gli avvocati e procuratori patrocinanti ne sono espressamente esclusi. L’uomo che si trova in queste condizioni, ed è maggiore d’età, si presenta al Lord luogotenente della Contea il quale è un ufficiale onorario della Corona, e si fa inscrivere nell’elenco dei giudici di pace, il che non può essergli rifiutato salvo che per gravi motivi. Ed ecco perché io dissi che l’ufficio anzicché esser effetto di una nomina, rampolla quasi da un diritto, Però questa iscrizione non dà che il titolo onorario: perché divenga effettivo occorre una convalidazione che gli è data dal Gran Cancelliere mediante una specie di bolla, writ, che dalla parole colle quali comunica si appella dedimus potestam e investe colui al quale è data di tutte le facoltà richieste all’esercizio delle sue funzioni. Ma questa concessione e comunissima anzi non si negherebbe neppur essa, se non per causa d’indegnità. Di oltre a diciotto mila giudici titolari che vi sono, solo otto mila fanno veramente ufficio attivo; e sono a vita generalmente, ed hanno potestà e giurisdizione nel distretto nel quale vivono, e talora nell’intera contea. Operano in molti casi da soli, in altri casi si richiede la compagnia di due che siano consenzienti nei giudizi. Ma inoltre v’hanno sessione speciali, alle quali sono invitati tutti i giudici di pace del distretto per un obbietto determinato. In queste assemblee si nominano gli ispettori dei poveri, i constabili o agenti di polizia, si rivedono i conti delle opere stradali, si decide sui ricorsi contro l’iscrizione per la tassa dei poveri, si formano le liste dei giurati, si accordano licenze per aprire vendite di commestibili e di liquori, permessi di caccia, e va dicendo. V’hanno poi le sessioni trimestrali che si tengono nel marzo, giugno, ottobre e decembre, e quivi l’ufficio dei giudici di pace è ancor più importante. Amministrativamente costituiscono la rappresentanza principale e la più diretta degli interessi della contea: impongono tasse, fanno regolamenti obbligativi nei limiti della legge, stabiliscono tutto ciò che riguarda le spese della pubblica sicurezza, della giustizia, degli edifici dei tribunali, delle carceri, possono modificare persino talune circoscrizioni amministrative, provveggono ai mentecatti, ordinano il sindacato dei pesi e misure; inoltre come tribunale giudicante sentenziano su contravvenzioni e reati, maggiori di quelli che sono di competenza del giudice singolare, e fanno ufficio di giudici istruttori e di camera di accusa contro reati e crimini anche più gravi. Finalmente egli è a queste corti trimestrali che sono portati i reclami contro i giudici e gli atti dei giudici singolari i quali sono tenuti responsabili personalmente, quando l’atto loro possa reputarsi fatto con malizia. Ma dalla corte stessa trimestrale, per quanto riguarda le funzioni sue giudiziarie, vi ha appello al tribunale chiamato Banco della regina, e anche più su sino alla Camera dei Lords.
Questi cenni, comecché imperfetti, bastano a mostrare la importanza dei giudici di pace inglesi, e la parte notevolissima di essi non pure come magistratura inquirente e giudicante, ma altresì amministrativa. La quale istituzione sorge spontanea dai costumi e dalle tradizioni del paese, non dee sua vita, come dissi, alla elezione popolare, né tampoco alla nomina regia sebbene ne abbia la forma esteriore; è insomma un portato della storia inglese, e in essa è principalmente riposto quello che noi chiamiamo decentramento e la maggiore tutela della indipendenza, e della libertà del cittadino e di tutti gli Enti giuridici. Tale istituzione come dissi è il pernio dell’organizzazione locale inglese. Ma è arduo per non dire impossibile trasferirla così com’è sul continente, e conviene adattarsi a ciò che le consuetudini, e le naturali disposizioni dei cittadini ivi comportano in materia di decentramento.
Ma prima di procedere oltre è mestieri esaminare alcune considerazione di Silvio Spaventa nel discorso che ho citato sopra là dove parla "dei poteri delegati ai cittadini non come agenti dello Stato, sebbene come ordine, investiti da esso di questi poteri da usare non nell’interesse proprio ma generale, responsabili dell’uso che ne fanno e non stipendiati, ma per la loro posizione sociale in grado di attendere gratuitamente agli uffici loro commessi" ed è questo proprio il self-government come gli inglesi lo intendono. Quivi egli roca innanzi alcuni dubbi: primieramente la tendenza prelevante nella società moderna a ripartire il lavoro secondo gli obbietti a cui l’attività umana si volge; e questo principio della divisione del lavoro si stende anche agli uffici della vita pubblica. Quando oggi un cittadino ha pagato l’imposta, egli non si crede in coscienza obbligato a dover fare altro per lo Stato: il fungere oltre a ciò un ufficio pubblico pargli, come direbbero teologi, opera di supererogazione. Una seconda difficoltà nasce dalla condizione presente della proprietà stabile, imperocché per la facilità dei trapassi e la divisione ereditaria è impedito che si formi una classe durevole di possidenti ricchi, ed educati a sobbarcarsi e a portare il carico della cosa pubblica. Né oggi la proprietà stabile è il centro di gravità delle relazioni sociali, ma piuttosto la proprietà mobile, e i possessori di questa son di tutti i meno disposti ad assumere uffici estranei alle occupazioni loro abituali. In terzo luogo, supposto che questa ch’egli chiama delegazione dello Stato, si attui da noi con maggiore larghezza, vi mancherebbe ogni garanzia di giustizia. I mali che abbiamo deplorato si moltiplicherebbero, trasferendone la sede in ogni Consiglio o corpo locale dove la passione di parte, e la prepotenza della maggioranza sarà anche più impura e più acre che non al centro. Di quest’ultima difficoltà ebbi testé anch’io a far parola nell’ordine della mia argomentazione.
Queste tre obbiezioni sono gravi e bisognerà ad una ad una analizzarle. La divisione del lavoro che ha penetrato in ogni parte della società, e n’è divenuta per così dire una qualità fondamentale concorda con quell’altra tendenza di che ho toccato sopra, cioè quella che mira ad introdurre l’elemento tecnico dell’amministrazione della cosa pubblica, e quindi ad assegnare ciaschedun ufficio ad uomini idonei che per istudi ed educazione siano i meglio accomodati per adempierlo e non già ad altri. Però è da notare in primo luogo che per la ripartizione del lavoro avviene nella società civile il medesimo che avviene nei corpi formati da natura: che quanto più sono complessi, ed ogni funzione peculiare ha suo peculiare organo che la esercita, tanto diventa più necessario e più forte un organo comune coordinatore di tutte le azioni. E se tu guardi la macchina del corpo umano, mirabilmente più molteplice per varietà, e dove appunto gli organi hanno ciascuno suo peculiare funzione, ivi è massimo l’accentramento nel cervello. In secondo luogo come la divisione del lavoro portata ad estremo grado nella industria finirebbe per spegnere ogni intelletto, e ogni sentimento nell’operaio, se non si cerca di bilanciarne gli effetti con altre occupazioni materiali e mentali, in simil guisa il tecnicismo messo nei singoli servigi pubblici farebbe perdere di vista il tutto, e smarrire il concetto generale politico ed amministrativo, onde le parti s’avvivano. Bisogna dunque contemperare l’una cosa coll’altra, e congiungere dirò così l’elemento umano e comune all’elemento speciale e tecnico. Né io crederei vantaggioso affidare tutti gli affari pubblici ad una burocrazia chiusa ed immobile; eppure sarebbe questa la conseguenza ultima della obbiezione che s’informa al principio della divisione del lavoro e alla competenza tecnica. Reputo inoltre che per quanto ogni cittadino abbia una occupazione personale nella industria, nell’agricoltura, nel commercio, cui rivolge come a fine l’attività propria, pure non tutto il suo tempo è in ciò adoperato, e qualche frazione gliene rimane per consacrarlo alla cosa pubblica. E d’altra parte una legittima ambizione, il piacere di esercitare sane influenze, la soddisfazione di essere eletto ad un ufficio pubblico, gli rendono gradito il sedere nei consigli del comune e della provincia. Che se veramente altri fosse persuaso che, pagata l’imposta, non è in coscienza obbligato a far nulla pel consorzio civile nel quale vive, bisognerebbe emendare questo errore, e mostrargli che, come nella sua giovinezza la legge lo piglia e lo costringe a servir la patria col braccio nella milizia, così nella sua virilità il sentimento morale lo obbliga a servirla coll’intelletto e coll’opera.
Né tampoco mi par vera in tutto l’asserzione, che la proprietà stabile, avendo cessato di essere per di così il pernio della società, e sovrastando invece la proprietà mobile, i possessori di questa si rifiutino di assumere uffici che li frastornano dalle loro abituali occupazioni. Queste al par di quelle della proprietà terriera, non sono esclusive: anzi si dà frequentemente il caso che lasciano l’attività del cittadino più libera dalla cura degli affari. Parlo di coloro per esempio che posseggono titoli di rendita dello Stato o di compagnie, dove tutta l’amministrazione del portatore di azioni o di obbligazioni si riduce a riscuotere le cedole semestrali e i dividenti. Si dirà che le occupazioni industriali e commerciali richieggono spesso il trasferirsi da un luogo all’altro, e scemano in qualche guisa l’affetto al luogo natio; ma se la premessa è vera, non è vera la conseguenza; anzi noi scorgiamo gli uomini che hanno fatto qualche fortuna in lontani paesi, non appena possono avere dei risparmi da investire, cercar qualche possesso che li riconduca alla terra che li vide nascere. E poi questa mobilità da luogo a luogo, non è essa una delle caratteristiche del tempo in che viviamo? eppure in certi paesi non impedisce di accudire agli affari pubblici. Ma vi è un’altra considerazione da fare; ed è che lo svolgimento della ricchezza e la sua diffusione hanno accresciuto moltissimo il numero di coloro che possono attendervi o vivano essi di solo risparmio, o vivano parte dei profitti di un capitale e parte di lavoro odierno. Le classi che potevano fornire in altro tempo gli amministratori della provincia, del comune, degli istituti educativi o benefici, erano ristrettissime; oggi si può quasi dire che abbracciano il maggior numero; e poiché piace al cittadino di esser chiamato dalla fiducia dei suoi conterranei ad adempiere alcuni di questi uffici, non sarà difficile affidarli gratuitamente.
Finalmente la storia disdice le induzioni contrarie, imperocché la vita libera, e la partecipazione dei cittadini al governo, nacque e si ordinò nelle città manifattrici e commerciali prima che in ogni altri luogo. Che se questo fatto della divisione del lavoro nell’America reca l’effetto di allontanare i più fra gli ottimi della cosa pubblica, ciò debbe attribuirsi ad alcune cause specialissime che ho già toccato innanzi. L’una è che le facoltà del magistrato sono scarsissime dirimpetto alla libertà individuale, sicché poco attraggono le ambizioni: l’altra è che gli emigranti formano una parete non piccola della popolazione,, i quali manifestamente non hanno tenerezza o predilezione per un luogo più che per l’altro: la terza poi è il còmpito immenso agrario ed industriale che sta innanzi a quei popoli ed offre larghissimi guadagni. Si direbbe che sono dalla Provvidenza destinati a coltivare ed incivilire quel continente vastissimo, e che il sentimento e la foga di questa impresa non consente loro di pensare ad alcun altro intento. Ma in un paese dove le attribuzioni governative sono molte, dove chi le esercita riscuote il rispetto, e si procaccia gli onori, dove il movimento industriale non ha né piò avere quella rapidità vertiginosa che tutto trascina al di là dell’Atlantico, il rifiutarsi a prender parte alla cosa pubblica non sarebbe già segno di un progresso civile, ma al contrario di regresso, e di decadenza, e preparerebbe in un avvenire non remoto il dispotismo sotto qualsivoglia forma. Noi dunque non abbiamo per ora nessun timore di accrescere le facoltà dei corpi locali elettivi, imperocché speriamo che si troveranno dovunque gli uomini pronti a sobbarcarsi agl’incarichi comuni, e a servir gratuitamente il loro paese.
Resterebbe un altro aspetto della questione, ed è che, dirimpetto allo impiegato tecnico e stipendiato, quei cittadini faranno meno bene, e si avrà tempo e spese impiegate con minore effetto utile. Ma di questo aspetto della questione ho già detto innanzi alcuna cosa. E ripeto che quand’anche le autorità elettive non facessero meglio né più rapidamente degli agenti del governo, quand’anche le gestioni loro fossero più dispendiose (di che in molti casi dubito fortemente, ma concedasi) sarebbe nondimeno desiderabile che a quelle in preferenza di questi fosse affidata la direzione di molti affari pubblici. Imperocché ciò educa il cittadino, lo rende affezionato alla propria terra nativa, svolge il patriottismo, e la dignità personale, e finalmente contenta molte ambizioni legittime, le quali potranno essere appagate da un ufficio amministrativo, e altrimenti avrebbero una mira più alta, cioè la deputazione politica. Al tempo di Luigi Filippo, così poco importanti e poco stimate erano le funzioni locali, che non appena uno mostrava ingegno, o era roso da cupidigia di primeggiare, una sola via vedeva aperta a sé, e quivi intendeva gli sforzi cioè a farsi eleggere deputato: e questa specie di pletora fu una delle cause della rivoluzione che lo balzò dal trono.
Ora posto che le amministrazioni comunali e provinciali siano più libere, che il sindaco venga eletto dal Consiglio, e la deputazione provinciale avendo il suo proprio presidente amministri al tutto indipendentemente dal prefetto, posto che divenga possibile la formazione dei consorzi interprovinciali, e che sia favoreggiata la costituzione di enti morali autonomi, resta ad esaminare la terza obbiezione dello Spaventa che vede ripetersi negli enti locali i mali deplorati oggi nelle amministrazioni locali. Questa obbiezione mi era già venuta innanzi spontanea, e l’ho descritta sopra. Intorno ad essa notai che l’alta vigilanza sopra l’andamento degli Enti locali non dee appartenere a loro stessi ma allo Stato. Io esprimeva questo concetto sin dal 1861 presentando il complesso delle leggi per l’ordinamento amministrativo del Regno: e diceva queste parole: "In uno stato ben ordinato la superiore vigilanza non dee mai venir meno. E questa vigilanza versa intorno a due punti, il primo è che le leggi siano osservate e nella sostanza e nella forma, e che comuni e provincie siano mantenute nel limite della loro competenza, il che appartiene al Governo di guardare: l’altro punto riguarda quegli atti dei comuni e delle provincie che vincolino l’avvenire (o tocchino ad interessi nazionali). E in questo caso ancora la vigilanza deve essere governativa, imperocché chi rappresenta veramente la società tutta intera e le generazioni avvenire, chi ha diritto di impedire che le parti non lodano gli interessi del tutto, si è lo Stato".
Pertanto nel mio concetto dovrebbero cessare dell’aver vigore l’art. 82 § 2 della legge comunale e provinciale che pone gli stabilimenti di carità e di beneficenza sotto la vigilanza del consiglio comunale, e l’altro articolo 172 § 17 che dà una potestà analoga al Consiglio provinciale, e finalmente l’art. 179 che attribuisce alla deputazione provinciale, presieduta com’è oggidì dal prefetto, la tutela sopra i comuni, i consorzi, le Opere pie. Ma si dirà: pongasi pure che la vigilanza in via diretta o per mezzo d’ispettori appartenga all’autorità governativa; ma ciò non scioglie ancora il quesito, cioè di guarentire i diritti di tutti, e di porgere adito a tutti i reclami contro la violazione loro. Se l’autorità comunale o provinciale non deve esser giudice di se stessa, neppure il ministro e l’agente di esso dev’essere giudice definitivo. Importa che vi sia un’autorità indipendente e un procedimento con tutte le garanzie di giustizia e di verità, che quell’autorità pronunzi sentenza non solo intorno agli atti dei corpi morali ma altresì nelle contestazioni di essi coi cittadini, e di questi e di quelli col governo. A questo patto solo possono svolgersi i benefici effetti del decentramento, a questo patto solo può esservi vera libertà individuale e locale.
Il primo pensiero che sorge nell’animo è di dare ai tribunali esistenti questa facoltà di giudizio, e ci parve di averlo fatto nel 1865 quando abolimmo il contenzioso amministrativo. Ma l’esame di quella legge, l’indagine delle materie di che si tratta di giudicare, e finalmente la esperienza ci provano che l’opera tentata allora lasciò una notevole lacuna. Lo dimostrerò più oltre. Quindi il nostro pensiero si rivolge alla Germania e ai tentativi di essa, dopo la costituzione dell’Impero, per isciogliere l’arduo problema10.
Per avere un concetto chiaro di questo ordinamento in Prussia bisogna riunire quattro leggi: 13 dicembre 1872, 23 giugno 1875, 3 luglio 1875 e 26 luglio 1876. Erano i Circoli un’antica istituzione prussiana che colla prima di queste leggi furono riordinati con maggior autonomia e con costituzione più democratica. I Circoli sono o urbani o rurali. Ogni città che raggiunge la popolazione di venticinque mila anime può costituire un Circolo indipendente. E ve ne sono quattordici che dalla popolazione suindicata vanno sino a un milione di abitanti. Poi vi sono i Circoli rurali che sono duecento quindici di numero, e la cui popolazione sta fra un minimo di quindici mila e un massimo di centomila. A lor volta i Circoli rurali si ripartono in baliaggi costituiti da uno o più comuni. Ognuno di questi ha sue peculiari attribuzioni gerarchicamente ordinate sino alla Dieta del Circolo che ne ha moltissimi. Questa è elettiva da tre gruppi: l’uno dei grandi proprietari rurali, l’altro dei comuni rurali, il terzo della città se nel Circolo ve ne sono. La Dieta ha il suo magistrato esecutivo composto dal Landrath nominato dal governo sopra una terna propostagli da essa, e di sei membri da essa pure eletti e rinnovabili per terzi ogni due anni: obbligatoria per un triennio è la pubblica funzione e gratuita, salvo casi previsti dalla legge, pena il pagamento di un ottavo ad un quarto di più nelle imposte del Circolo.
Sopra il Circolo è la provincia, la quale per la sua estensione e popolazione potrebbe chiamarsi veramente regione e ve ne sono cinque sole la Prussia, il Brandeburgo, la Pomerania, la Slesia, e la Sassonia. Le attribuzioni delle provincie sono grandi, la Dieta provinciale è composta dei delegati eletti dalle Diete dei Circoli rurali ed urbani, in media due per circolo. Anch’essa ha il suo magistrato esecutivo tutto elettivo, compreso il capitano o direttore della provincia, che però deve essere confermato dal governo ed ha la soprintendenza di tutti i servigi amministrativi. Dura da sei a dodici anni nel suo ufficio che reputasi di grado molto alto, e bene rimunerato. Fra la provincia e il Circolo v’è un altra circoscrizione il distretto (Bezirk) che per popolazione e per territorio somiglia anzi supera la nostra provincia, poiché va da mezzo milione a un milione di abitanti. Questo distretto non ha un carattere di amministrazione autonoma, essendo governato da un Consiglio nominato dalla Dieta provinciale; ma per lo contrario ha una importanza grande nella giurisdizione amministrativa ed è ciò di che ci intratteniamo al presente.
Venendo adunque a descrivere l’ordinamento della giurisdizione amministrativa, uopo è innanzi tutto dire che la Giunta del circolo ha alcune funzioni amministrative ma principalmente di giurisdizione. Dico che ha funzioni amministrative nella gestione degli affari propri di quella circoscrizione, e nella tutela dei comuni rurali, ma soprattutto ha funzioni giurisdizione, la legge determina non solo le materie su cui può sentenziare, ma eziandio il procedimento che è tutto speciale ed ha forme se non identiche, analoghe alle giudiziarie. Cosicché la detta Giunta opera nelle prime funzioni e nelle seconde con regole e modi totalmente distinti. Ma praticamente fa opera più spesso di corpo giudicante che di consiglio amministrativo, ed è al Landrath che spetta la parte sostanziale dell’amministrazione. Sopra al detto tribunale di Circolo sta quello di Distretto; ed è al tutto scevro di attribuzioni propriamente amministrative, ma ha solo quelle di giurisdizione. E’ composto di cinque membri due dei quali scelti dal re e inamovibili, l’uno di carriera giudiziaria, l’altro di carriera amministrativa, e di tre eletti dalla dieta provinciale, i quali si mutano ogni tre anni. Finalmente vi ha la Corte suprema a Berlino, la quale è in alcuni casi tribunale primo ed unico, in altri di revisione, in altri di cassazione per mantener l’unità della giurisprudenza.
Tale l’organismo. Posto il quale è uopo dire come tutte le materie amministrative siano divise in due categorie: quelle di amministrazione pura nelle quali, come appo noi, non v’è richiamo se non in via gerarchica, e l’ultima decisione appartiene al ministro o al suo delegato; e quelle di amministrazione contenziosa dove è lecito portare il richiamo dinanzi al tribunale, e trattarlo colle forme giudiziarie. E le materie contenziose a lor volta sono di due qualità: le controversie nelle quali un interesse privato sancito dalle leggi si trova in contrasto coll’interesse pubblico affidato all’amministrazione; le controversie fra gli associati in pubbliche corporazioni per effetto di diritti e di doveri nascenti dai rapporti sociali. E si noti che in taluni casi, come quando si tratta di provvedimenti di polizia locale delle città e delle campagne, la legge lascia l’opzione fra il ricorso in via gerarchica, e l’azione contenziosa.
Adunque il problema della giustizia amministrativa è stato sollevato e risoluto in occasione di un grandi riordinamento politico. La formazione dell’Impero germanico ha dato origine a questa riforma, la quale ebbe altresì il duplice fine: di toglier via certi avanzi del reggimento feudale nelle campagne, e di preservare l’amministrazione dai mali effetti del governo parlamentare. La maggior parte degli atti amministrativi che annoverai nel capitolo terzo, e sui quali in Italia non è ricorso altro che all’autorità superiore in gerarchia a quella che li ha eseguiti, sono portati in Prussia dinanzi al tribunale amministrativo, dico tutto ciò che si riferisce alle deliberazioni illegali delle rappresentanze locali, agli affari comunali e provinciali, alla polizia preventiva, alla rurale, alla sanitaria, agli affari scolastici, alla caccia, alla pesca, alle foreste, ai lavori pubblici, e finalmente tutto che si riferisce alla disciplina degli impiegati e alle pene loro inflitte dai superiori11.
E’ degno di nota lo studio profondo, vario che si è fatto in questa materia in Germania negli ultimi tempi: noi non ne abbiamo in generale quasi idea. Gli effetti del nuovo ordinamento amministrativo sembrano sino ad ora produrre buoni frutti. Né il numero degli affari è stragrande, imperocché non ha superato quello di cinque a sei mila in tutti i tribunali amministrativi, e di mille pel Consiglio supremo. La differenza sostanziale col sistema francese, dove pure, sino dal principio dell’amministrazione napoleonica, v’ha il contenzioso amministrativo, la differenza dico è in due punti. Primo, il consiglio giudicante in Francia è il Consiglio di prefettura, cioè un ufficio stesso dell’amministrazione attiva, in Germania è un tribunale indipendente: che se v’ha miscela di attribuzioni nella Giunta di circolo, pure come accennai l’autorità massima rispetto all’amministrazione attiva spetta al Landrath: inoltre appena si sale di un grado, il tribunale diventa autonomo: in secondo luogo i regolamento che servono di norma al giudizio hanno quivi forza di legge, mentre in Francia sono naturalmente più indeterminati ed acquistano vario valore secondo le interpretazioni dell’amministrazione stessa. Ma di ciò più oltre.
L’esempio della Prussia fu seguito dagli altri Stati dell’Impero germanico con qualche variazione, e in parte anche imitato dal Portogallo nella sua legge del 6 maggio 1878. Ivi il tribunale di distretto eletto sopra terna proposta dal Consiglio provinciale è presieduto dal governatore civile, però havvi un tribunale supremo amministrativo, e fu pubblicato contemporaneamente a questo ordinamento un codice amministrativo12.
L’istituzione di una Corte suprema di giustizia amministrativa nella Antustria-Ungheria data dalla legge 22 ottobre 1875 e merita special menzione, come quella che soprapposta ad autorità locali in un ordinamento assai decentrato, coordina e mantiene in esse il rispetto della legge e l’unità della giurisprudenza. Ha per ufficio di conoscere i ricorsi che le sono recati innanzi da ogni cittadino che si crede leso nei suoi diritti da decisione o da provvedimento illegale di un’autorità amministrativa. E il ricorso può essere fatto tanto contro le decisioni e i provvedimenti dell’amministrazione centrale, quanto contro quelli delle amministrazioni provinciali, compartimentali e municipali. A questo tribunale pertanto non si può ricorrere per alcuno di quegli affari nei quali l’amministrazione è fornita di un potere discrezionale e per gli altri affari vi si ricorre solo dopo avere sperimentato i richiami ordinari in via amministrativa e gerarchica. Esso non giudica d’altro che del diritto e della legalità o illegalità degli atti. Ma se il tribunale supremo accoglie il ricorso del cittadino, e con sentenza motivata lo dichiara giusto, le autorità sono tenute di ottemperarvi, anzi i principii della sentenza addivengono norme dell’azione futura delle autorità amministrative. La differenza col tribunale supremo germanico sta in ciò che questo è propriamente una Corte d’appello dalle sentenze dei tribunali di prima istanza, e il tribunale austro-ungarico potrebbe compararsi se non in tutto in parte una Corte di Cassazione. Invero esso talvolta annullando l’atto dell’autorità amministrativa, o perché la determinazione dei fatti apparisca incompiuta, o perché talune forme essenziali della procedura non furono osservate, annullando dico l’atto per questa cagioni, rinvia l’affare di nuovo dinanzi all’autorità stessa amministrativa. Ma nessuna restituzione in integro può aver luogo contro le decisioni di questa Corte suprema. V’ha un’autorità sola che le sovrasta nel caso di conflitto di competenza fra essa e i tribunali ordinari, ed è il tribunale supremo dell’Impero sancito dalla costituzione. Il procedimento è fissato dalla legge, il dibattito orale. Tale è la guarentigia che l’Austria-Ungheria dà al cittadino contro gli abusi dell’amministrazione, ed a siffatta guarentigia si dà grandissima importanza eziandio come mezzo di preservare il governo parlamentare dalla corruzione.
Ora può egli farsi qualche cosa di analogo in Italia? e sino a qual punto si può andare?
Prima di tutto giova ricordare che l’Italia ebbe sino al 1866 varie forme di contenzioso amministrativo, la più parte delle quali però si rannodava al sistema francese. In Piemonte i Consiglieri d’intendenza erano i primi giudici, il Consiglio di stato e la Corte dei conti giudicavano in appello secondo la materia. In Napoli analogo ordinamento; prima istanza, al Consiglio di Prefettura (ma secondo la legge i consiglieri non erano ufficiali di carriera sibbene notabili della provincia, ed erano modestamente rimunerati) appello alla Corte dei conti, alla Camera di giustizia e dell’interno, al supremo Consiglio di cancelleria. In Parma la istituzione del contenzioso amministrativo era foggiata alla francese ed ebbe molta importanza e meritata. In Toscana, eccetto nei contratti di accollo per le strade e per le pensioni, non vi era vera e propria giurisdizione di contenzioso amministrativo; la massima parte delle controversie andava innanzi ai tribunali ordinari. Anche in Lombardia e in Modena l’autorità amministrativa decideva essa la massima parte delle questioni senza erigersi a tribunale collegiale con speciale procedura. Laonde può dirsi che l’ordinamento del contenzioso amministrativo era diverso secondo i vari Stati d’Italia, sì per la natura degli oggetto che sotto quel titolo si comprendevano, sì per la giurisdizione alla quale erano sottoposti, per la forma della procedura e per l’efficacia delle garanzie. Costituito il regno d’Italia, e volendosi procedere al unificare dovunque questa materia, il ministro dell’interno nel 186213 propose l’abolizione del contenzioso amministrativo. Egli notò che la massima parte degli affari compresi sotto questo titolo erano vere e proprie controversie di diritto privato, le quali non richiedevano una giurisdizione speciale, ma potevano e dovevano rimettersi ai tribunali ordinari. Per darne un esempio, ogni volta che l’amministrazione pubblica agisce come qualunque cittadino o ente morale nell’interesse suo proprio, non nell’interesse generale, non v’è ragione perché le sue controversie non vadano dinanzi a quelli. Poniamo che nasca una lite di servitù o di confine fra un podere demaniale ed il potere di un privato: non vi è ragione perché questa lite debba essere sottratta alla giurisdizione comune. Similmente una volta che l’amministrazione pubblica ha stipulato un contratto, se nascono differenze fra essa e gli assuntori, il tribunale ordinario può essere giudice delle conseguenze del contratto; così dicasi delle cause di contravvenzione e va dicendo. Ma codesta osservazione del Ministro aveva un valore generale? tutto ciò che era giudicato altre volte proprio del contenzioso amministrativo poteva esser dato o restituito ai tribunali ordinarii? il ministro proponente poneva a sé medesimo tale questione, e riconosceva che no: "Oltre agli affari, diceva esso14, che possono esser deferiti ai tribunali ordinari, ve ne sono altri di vera e pretta amministrazione i quali erano stati attribuiti alla giurisdizione amministrativa di primo e di secondo grado, al fine di dare agli amministratori una maggiore guarentigia dei loro diritti, conciliabili col regolare andamento della cosa pubblica. Occorreva quindi esaminare se, abolendo il contenzioso amministrativo, tali affari dovessero riservarsi all’amministrazione attiva, con regole e forme proprie le quali fossero nel tempo medesimo di sufficiente garanzia agli interessati". Il ministro si risolveva per questo partito e ne diceva la ragione e l’utilità. Pareva ad esso che mantenendo una speciale giurisdizione amministrativa si corresse questo pericolo, che la massima parte degli affari avrebbe continuato a portarsi dinanzi ad essa: sia per quella naturale propensione che è nei cittadini a continuar pel sentiero battuto, e valersi delle forme più semplici e spiccie, sia anche per evitare quistioni delicate di competenza. Egli non taceva l’inconveniente a cui s’andava incontro, cioè che l’amministrazione rimaneva più sciolta e porgeva guarentigie minori nelle materie che non potevano portarsi dinanzi ai tribunali; non lo dissimulava, sforzavasi bensì in parte di ripararvi. Lasciava integra la giurisdizione contenziosa delle Corte dei conti, in materia di contabilità e di pensioni, integra quella del Consiglio di stato per le materie in cui provvede in prima ed ultima istanza, integre le facoltà delle Commissioni speciali, alle quali fosse per legge deferita qualche giurisdizione speciale amministrativa: però eran questi parziali ordinamenti, e l’inconveniente non era ovviato interamente. Il problema era posto in chiaro, e non meno chiaramente messe in evidenza le obbiezioni. "intendo bene che si ammetterà, diceva il ministro, come progresso la restituzione ai tribunali ordinari di tutte le questioni che potevano dirsi loro sottratte, ma si accuserà come regresso che taluni affari che erano sottoposti ad un giudizio collegiale siano abbandonati alla decisione della potestà amministrativa". Ma egli sperava che tali affari fossero ridotti al minimo possibile, e per preservarsi dall’arbitrio disponeva che l’autorità amministrativa dovesse decidere con decreto motivato, ammesso la rappresentanza delle parti, e uditi i consigli amministrativi che nei diversi gradi sono stabiliti dalla legge.
Quel disegno di legge ritardato per diversi eventi tornò alla Camera e fu discusso nel 1864. La discussione fu assai vivace, e l’abolizione del contenzioso amministrativo ebbe contraddittori vigorosi, come il Cordova, il Rattazzi, il Crispi. Quegli oratori notarono che l’amministrazione in alcuni casi rimaneva in balìa dell’arbitrio assai più di quel che fosse antecedentemente, ma come nota giustamente lo Spaventa, nessuno degli avversari intravide il lato nuovo della questione relativo alle guarentigie necessarie al diritto pubblico di un paese sotto un governo parlamentare ossia di partito, né è da credere che i fautori della legge avessero una coscienza più chiara di questa nuova faccia del problema. Ora che da diecisette questa legge è vigente, è lecito riguardarla al lume della esperienza. Ed io credo che sia stata autrice di utilità, riconducendo ai tribunali ordinari tante questioni che appartengono al diritto privato, e che a proposito volevansi giudicate dai Consigli di prefettura. Ma la lacuna che lo stesso ministro proponente aveva indicata, e che più manifestamente fu messa in aperto durante la discussione, esiste veramente, ed è maggiore di quel che allora fu supposto; e diviene più pericolosa ove si consideri l’amministrazione nei riguardi di che tratta questo libro; e quindi se è possibile colmare questa lacuna, né palese la convenienza. Certo gli effetti della maggior libertà amministrativa degenerati in arbitrio hanno tardato a farsi sentire. Qui ancora i grandi fini ai quali l’Italia mirava, e che a sé traevano le menti di tutti, valsero a preservare per un tempo l’amministrazione dagli arbitrii e dagli abusi. Ma venne il giorno in cui gli spiriti partigiani s’infiltrarono per entro di essa, e influirono sulle sue decisioni come ho mostrato addietro, sicché il bisogno di compiere la legge del 1875 si rese più manifesto. A chi dunque dovrà riformare l’ordinamento amministrativo il problema si para innanzi di nuovo reso dall’esperienza più pratico, e illustrato dagli studi e dagli esempi della Germania.
Soffermiamoci alquanto in questo punto, e cerchiamo di chiarirlo, avvegnacché esso sia importantissimo nella presente trattazione. La distinzione degli atti civili in amministrativi e giudiziari è antichissima poiché sempre vi furono nella società disposizioni di interesse pubblico al tutto distinte dalle sentenze del pretore; nondimeno le due cose vennero spesso confuse. I tribunali in qualche evento cassavano dei provvedimenti meramente amministrativi, l’amministrazione a sua volta sospendeva l’esecuzione di talune sentenze. E fu gran pregio dell’opera napoleonica l’aver disgiunto meglio l’una dall’altra materia, abbenché nel suo ordinamento (che sino ad oggi continua in sostanza ad essere vigente in Francia) l’amministrazione usurpò molte spettanze giudiziarie, nel che noi dopo la legge del 1865 siamo invece assai più corretti. Codesta è una questione di limiti come oggimai si mostrano tutti gli ordinamenti che pigliano da varie scienze i loro principii. E’ più agevole segnare queste distinzioni con gli esempi di quello che con una definizione, e porgerne in copia sarebbe facilissimo. Però il lettore non ha che a ricordare quanto noi abbiamo detto sopra nel Cap. III rispetto all’Italia: e anche senza di ciò, pur solo riflettendo all’argomento potrà supplirvi colla sua esperienza quotidiana. Pure a maggior chiarezza indichiamone alcuno. Pongasi che una legge sia promulgata per la quale debbano espropriarsi certi dati terreni di ragion privata al fin di aprirvi una strada ferrata. Fin qui l’opera è legislativa. Appresso il Ministero dei lavori pubblici la delineare dai suoi ufficiali il tracciato e lo rende noto al pubblico. Suppongasi che taluno creda quel tracciato poco conveniente e a sé stesso dannoso; a chi può egli ricorrere? Sarebbe egli possibile di andare dinanzi ai tribunali per simile piato? Qual legge applicherebbe il tribunale sul merito di un tracciato di ferrovia? Mancherebbe ogni base di sentenza. Codesto adunque appartiene all’amministrazione, ed oggi il cittadino che ha obbiezioni le porge al ministro dei lavori pubblici il quale, sentito il consiglio superiore, pronunzia il giudizio. Ora supponiamo deciso e accettato il tracciato: trattasi di fornire il risarcimento agli espropriati e pongasi che l’offerta del governo non paia sufficiente al proprietario. Qui il tribunale è competente perché trattasi di un diritto privato e di attribuire a ciascheduno il suo. Potrà il tribunale delegare dei periti i quali valutino il terreno, ma esso è competente a deliberare. Però si dirà; se il tribunale ha avuto facoltà di eleggere periti prima di giudicare l’indennità dovuta al proprietario, perché non potrebbe valersi similmente di periti, per giudicare il merito del tracciato ferroviario? La ragione è questa che nell’un caso la perizia determina la quantità del compenso, ma il diritto al compenso, è sancito dalla legge: nel secondo caso il tribunale determinerebbe la legge stessa, il principio (figura del tracciato) contro il quale il cittadino ha ricorso. Facciamo un altro esempio e basti. Taluno chiede di erigere in città una fabbrica di prodotti, che possono reputarsi insalubri, o pericolosi, o anche sol rumorosi e perciò incomodi al pubblico. Il Prefetto sentito il consiglio comunale nega, o concede il permesso con certe determinate condizioni. Se nega, può il petente rivolgersi al tribunale ordinario? Come potrebbe questo conoscere le ragioni igieniche o edilizie, e sentenziare sulla convenienza della permissione? Ma se al cittadino fu concessa la creazione della fabbrica, e se egli adempì tutte le condizioni che gli furono prescritte, e venne dopo un giorno nel quale all’autorità municipale parve che la fabbrica divenisse intollerabile entro le mura della città, e il prefetto ne ordinò la chiusura, allora sì che il tribunale è competente giudicando sulle norme del diritto costituito, e può colla sua sentenza o mantenere la fabbrica, o determinare il proporzionato ristoro che si dovrà darne al possessore, qualora per ragioni amministrative si voglia chiuderla. 
Ma per tornare al proposito nostro cercasi qual sia il criterio, quale la nota caratteristica onde si possa saggiare e discernere le materie contenziose giudiziarie dalle materie contenziose amministrative: intorno a che parecchie formule furono recate innanzi, ma forse nessuna ancora compiuta e per ogni parte scientificamente soddisfacente. Si è detto: appartiene al contenzioso giudiziario ogni controversia che può esser decisa con un testo preciso di legge, di ordinanza, o di decreto: imperocché nel testo medesimo si trova già anticipatamente la soluzione della questione, e il tribunale non ha altro ufficio che di dedurla. Ogni controversi invece che sorge da un atto discretivo del governo non può esser portata dinanzi ai tribunali, ma appartiene al contenzioso amministrativo. Vi è certamente del vero in questa definizione, ma non è intera né chiara. Ogni nuovo regolamento, ogni decreto che fissasse i termini precisi elle obbligazioni del cittadino in una materia, farebbe per ciò solo passare le controversie relative ad essa dall’amministrazione alla magistratura giudiziaria. Eppure non è sempre così. Tutti i tribunali amministrativi nella Germania e altrove giudicano colla norma di regolamenti ai quali fu dato effetto giuridico, e noi dobbiamo desiderare che anche le materie amministrative siano regolate da discipline fisse e non a discrezione.
Altri pone per criterio questo; che i diritti sono materia propria della autorità giudiziaria, gli interessi dell’autorità amministrativa; il mandato della prima è di proteggere e mantenere il diritto, dichiarandolo se negato, reintegrandolo se violato, rifacendone i danni se è stato leso. Però la sua facoltà, che non può toccare il merito di un atto amministrativo, si estende anche a giudicare della sua illegittimità, quando esso pecchi per violazione di forma, per difetto di competenza o per eccesso di potere15. Anche qui c’è parte di vero, ma se il diritto suppone sempre un interesse sancito dalla legge positiva, vi sono interessi che la legge non determina ma sono protetti da ordinanze, da regolamenti, da consuetudini. Invero se noi avessimo la Corte di equità come in Inghilterra, si potrebbe sostenere l’argomento; ma appo noi né tutti i diritti sono portati dinanzi ai tribunali né tutti gli interessi cessano in certi casi di piatire dinanzi a loro; e la distinzione diventa talora sottilissima, e difficile quando si tratta di scendere alla pratica.
Si è detto infine che la differenza apparisce da ciò che il tribunale giudica del diritto privato, del mio e del tuo fra due contendenti che cercano innanzi ad esso le loro ragioni, e la Corte decide applicando la legge al caso: invece spetta all’amministrazione (e per conseguenza anche ai tribunali amministrativi dove esistono) tutto ciò che è di diritto pubblico interno, cioè che sorge dai rapporti dei cittadini e degli Enti giuridici collo Stato, in quanto autorità regolatrice e tutrice. Ricordi il lettore qual che abbiamo detto sopra, che lo Stato in alcune circostanze conduce la gestione de’ suoi affari come un privato, e quando ha fatto un contratto è obbligato similmente ad osservarne le clausole, e in questi casi si presenta dinanzi al tribunale anch’esso come ogni altri cittadino. Ma il più delle volte lo Stato impera come potestà pubblica, e similmente le autorità locali sì delegate che elettive: ed è degli atti fatti a fine di pubblica utilità che si tratta di presente. Questo criterio corrisponde alla definizione datane dal Romagnosi: "essere per sé stesse questioni di pubblica amministrazione tutte quelle che cadono sopra oggetti di loro natura appartenenti alla ragione pubblica, considerata tanto in relazione alla persona individuale dello Stato, quanto in relazione ai cittadini contemplati nelle loro generalità"16. Però anche questo criterio non può ammettersi in tutta la sua ampiezza, e di vero ne seguirebbe quel che l’autore stesso logicamente deduce, che appartiene all’autorità amministrativa decidere di tutte le controversie sopra obbligazioni o diritti che nascono dal fatto dell’Amministrazione pubblica, ossia da un atto amministrativo. Ora vi sono degli atti amministrativi che possono violare il diritto privato, e a giudicare dei quali basta il testo del codice civile; sicché non v’è ragione di sottrarli ai tribunali ordinarii.
Mediante un’accurata analisi dei casi di controversia, si può supplire in parte a queste teoriche un po’ troppo assolute, pur riconoscendo che talvolta è difficile determinare la competenza con precisione ed anticipatamente. Ma è chiaro che sono di competenza giudiziaria tutte le questioni di stato civile, e anche politico, tutte le questioni di proprietà o di obbligazioni, contratti ecc., tutte le questioni intorno a un diritto privato che si ben determinato e definitivamente acquisito. E rispetto alle questioni che nascono da atti amministrativi, al giudice ordinario si appartiene pronunziare della legalità di essi; né parmi esatto quello che taluni affermano che il giudice non possa mai annullare l’atto amministrativo: così per esempio se il fondo per il culto prendesse possesso di un ente, e l’apprensione fosse dichiarata illegittima, l’atto stesso rimarrebbe annullato. Quanto al contenzioso amministrativo giova notare in primo luogo che la controversia non è solo fra il privato cittadino e l’amministrazione dello Stato, ma fra cittadini ed Enti morali, fra Stato ed Enti morali ed anche fra il governo e i suoi agenti. Così appartiene a questo genere di contenzioso ogni controversia che nasce fra Stato e Comune in materia di attribuzioni: similmente se si tratta di aver trapassato le proprie facoltà, poniamo il caso avvenuto non è guari che un municipio si faccia esercente di un’industria, e per questo modo danneggi gli esercenti privati, limitando la libera concorrenza. Così tutte le questioni di disciplina interna dei pubblici ufficiali, e di responsabilità gerarchica, così dello stato degli impiegati e va dicendo. Quando poi al ricorso del privato cittadino contro l’amministrazione pubblica, anche qui è da notare che la controversia prende sempre origine da un atto amministrativo, che l’amministrazione non vi è mai o quasi attrice ma è convenuta, e difende la propria libertà d’azione; e che il criterio di interpretazione nel giudicare deve essere più largo nel giudice amministrativo che nel giudice civile. E in vero in molti casi l’atto amministrativo rimane inalterato, e si attribuisce solo un ristoro al ricorrente, mentrecché la potenza del tribunale ordinario reintegra il diritto che è stato offeso, e restituisce le cose in pristino per quanto è possibile.
Le suddette avvertenze mi sembra che conducono naturalmente alla soluzione del problema, e tuttavia il tema è ben lungi dall’essere esaurito, e manca ancora la formula scientifica che raccolga ed esprima tutti i casi in una proporzione generale. Io stesso sento che nel mio discorso v’ha qualche cosa di vago e di oscuro. Ma per tornare dalla digressione al soggetto principale, posto che la vita civile è intessuta di atti amministrativi indirizzati all’utile pubblico, ma che possono tornare di nocumento al privato e posto che dev’essere permesso contro questi atti il ricorso, e la querela, ma non dinanzi all’autorità giudiziaria perché non è competente a giudicare, qual via dovrà tenersi? A chi rivolgersi? Ho notato più sopra, e giova ripeterlo, esservi qualche atto o provvedimento la cui indole urgente, il cui giudizio discretivo, il cui effetto momentaneo impedisce che possa mai essere deferito a tribunali né giudiziarii né amministrativi, ma questa non è, e non deve essere la regola generale. L’arbitrio dell’amministrazione deve limitarsi il più che sia possibile e il ricorso del cittadino deve avere una protezione od una guarentigia efficace. La Germania, come ho detto sopra, v’ha posto mano ordinando tutta una gerarchia di tribunali amministrativi parallela ai tribunali giudiziari, e questo ordinamento sembra aver fatto buona prova.
E nondimeno io non oserei consigliare al mio paese tutta la macchina immensa della giurisdizione prussiana, né tampoco è mio intendimento di proporre un ordinamento preciso, descrivendolo nelle sue varie parti e quasi apparecchiando uno schema di legge da discutere. Non è questo il compito del libro presente, pago di segnare alcune linee generali. Però siccome anche questa semplice delineazione vuol avere qualche forma pratica, parmi che in Italia si potrebbe provvedere a ciò col metodo austro-ungarico, cioè colla creazione di un tribunale amministrativo supremo. Che se questo sembrasse insufficiente, perciocché detto tribunale conosce solo del diritto e la esperienza confermasse tale insufficienza, si potrebbe supplirvi ordinando i Consigli di prefettura in modo alquanto diverso da quello che è stabilito agli articoli 5 e 6 della legge comunale e provinciale. E poiché accenno a questa idea piacemi di chiarirla alquanto maggiormente. Ho detto altrove che il Consiglio di prefettura dovrebbe per ciò che riguarda l’esecuzione degli atti importanti e per mantenere in continuo accordo i vari servigi, comporsi dei capi di servizio stessi; e mantengo questo concetto. Ma diverso è il Consiglio di chi io parlo: io parlo di quello che esiste già secondo gli articoli 5 e 6 della nostra Legge comunale e provinciale del 20 marzo 1865, la quale dice che il Consiglio di prefettura si compone di un numero non maggiore di tre consiglieri e di due aggiunti, e che le sue attribuzioni gli sono commesse dalle leggi. Ora di questi cinque potrebbe il Governo sceglierne due, uno fra i funzionari della carriera amministrativa e l’altro fra quelli della carriera giudiziaria, altri due venire dalla elezione del Consiglio provinciale per un periodo di cinque o sei anni, il quinto procederebbe per delegazione della Corte dei conti per attendere più particolarmente al còmpito dell’esame di tutti i bilanci consuntivi dei comuni e delle Opere pie. A questo corpo, che diventa una specie di tribunale amministrativo, sottoporrebbe il prefetto le violazioni della legge che gli Enti morali avessero commesso, e ricorrerebbero i cittadini e gli Enti morali pei gravami fra loro o verso l’amministrazione.
E qui non posso fermarmi a determinare i particolari, né posso rispondere a una quantità di piccole obbiezioni che mi si affollano innanzi, perché come già accennai, non si tratta di porgere uno schema di legge a discussione, ma di dare le linee generali di un disegno per soggettarlo ad esame e a correzione. Nondimeno non posso pretermettere due difficoltà che si presenteranno alla mente del lettore, e che appaiono gravi al primo sguardo. L’una è che tale ordinamento sarebbe troppo complicato: ma esso non aggiunge che un solo organo agli esistenti, e altri ne annulla o ne semplifica. I Consigli di prefettura restano quali sono di numero, ma con una parte dei loro membri elettivi, e con attribuzioni più chiare e distinte. Molte commissioni speciali e corpi collegiali che vennero sorgendo mano a mano soprattutto in materia di contenzioso finanziario, possono finire cedendo le attribuzioni loro ai Consigli di prefettura. Un solo corpo realmente nuovo vi sarebbe cioè la Corte suprema amministrativa, ma in un paese che ha cinque cassazioni e tanti tribunali civili che soverchiano il bisogno, la diminuzione di una piccola parte di questi sarebbe compenso più che sufficiente alla formazione di un nuovo ed unico tribunale. La Corte dei conti rimarrebbe com’è al presente
La seconda obbiezione è che con ciò si menoma l’importanza dei Consigli superiori che esistono presso i Ministeri, e tali sono il Consiglio di stato che nel sistema francese è il pernio del contenzioso amministrativo, il Consiglio dei lavori pubblici, d’istruzione pubblica, d’industria e commercio e simiglianti. Io non lo credo punto. Le attribuzioni, siccome il titolo dice, sono di consiglio e precedono l’atto; non sono di giurisdizione se non in pochissimi casi, cioè per Consiglio di stato, nei casi indicati all’art. 10 della legge 20 marzo 1865, e di questi anche con altra legge del 31 marzo 1879 cessò il più importante che era la decisione sui conflitti che insorgono fra l’autorità ma: ed un altro caso di giurisdizione è quello del Consiglio d’istruzione superiore per le pene da infliggersi ai professori. Adunque l’importanza di tali facoltà non è di gran momento, e l’opera loro non è meno necessaria né meno proficua come sussidio, avviso, indirizzo del Ministro; dirò anzi che questi in certi casi non dovrebbe poter operare diversamente dall’avviso loro. Certo le leggi che li riguardano andrebbero lievemente ritoccate, ma non alterandone la sostanza.
Lo Spaventa, nel discorso che ho più volte citato, indicò anch’egli le tre maniere di rimedi che ho spiegato, maggior libertà individuale, decentramento, giurisdizione amministrativa, ma venendo alle riforme pratiche, si tenne pago a proporre alcune poche modificazioni alle leggi vigenti. Laonde io penso che la differenza col mio disegno nasca principalmente da ciò che ci temette scostandosi dagli ordini presenti di incorrere la taccia di troppo speculativo e remoto dalla pratica, e volle colla parità delle apparenti mutazioni rassicurare gli animi, laddove il progresso che l’opinione pubblica ha fatto di poi in questa materia, permette di tagliar più sul vivo. Ad ogni modo se queste differenze si vogliano divisare, elleno mi paiono le seguenti: lo Spaventa manterrebbe nelle deputazioni provinciali il diritto di revisione, di tutela e di giudizio amministrativo, purché il prefetto ne rimanga il presidente. Io invece lascio alla deputazione piena autonomia e facoltà di amministrare la provincia; ma gli tolgo ogni prerogativa tutoria, perché a mio avviso non le si conviene. Similmente egli vorrebbe svolgere le facoltà giurisdizionali di alcuni corpi amministrativi, laddove io preferirei di raccoglierne le attribuzioni nei Consigli di prefettura. Infine egli modificherebbe nella composizione e nelle attribuzioni il Consiglio di stato per accostarlo alquanto ad un tribunale supremo amministrativo, io invece propongo la creazione di questo tribunale. Dissi che le idee espresse dall’onorevole Spaventa hanno cominciato a penetrare negli animi, e ciò può scorgersi anche nell’ultimo progetto di legge che il Depretis aveva presentato al Parlamento per una riforma del Consiglio di stato, perché vi si proponeva appunto di afforzare alcune attribuzioni esistenti, di estenderle oltre i limiti odierni, e

di modificare la composizione del collegio17. Ma a me pare più semplice e più efficace l’istituzione di un tribunale proprio, lasciando al Consiglio di stato la sua grande e propria attribuzione di consigliere del governo.
L’idea di trasformare i consigli di prefettura non è nuova e la espose primo in Italia, a mia notizia, Costantino Baer in una serie di articoli che avrebbero meritato tutta la meditazione e lo esame degli uomini politici e di coloro che studiano sulle condizioni della società odierna; ma passarono invece poco osservati, perché la opinione non era matura ancora a tali indagini18, e poi Roma e l’acquisto della capitale rapivano ancora a sé le menti di tutti. In quegli articoli ei proponeva che i Consigli di prefettura nominati dal Governo fra i notabili del paese e rinnovabili periodicamente avessero i seguenti uffici: 1° Imporre ai comuni ed alle provincie l’adempimento degli obblighi previsti dalle leggi mediante sentenza resa esecutiva. 2° Omologare come fanno i tribunali per gli atti di giurisdizione volontaria tutti gli atti di amministrazione che le leggi dichiarano sottoposti all’autorizzazione del governo. 3° Giudicare dei conti consuntivi. 4° Giudicare della responsabilità degli ufficiali pubblici e dell’adempimento dei loro doveri. 5° Decidere sulla conformità alle leggi dei regolamenti generali per servizi affidati ai comuni ed alle provincie. 6° Giudicare in prima istanza delle questioni elettorali. 7° Decidere sui reclami in materia di tasse comunali, salvo che sia questione di diritti da lasciarsi ai tribunali. Il prefetto faceva secondo lui l’ufficio di pubblico Ministero presso i consigli. Come ognun vede il concetto che io ho esposto in questa parte, non differisce sostanzialmente dalle predette idee19. Soltanto io estenderei il giudizio sui ricorsi non solo alle materie di finanza ma a tutta l’amministrazione.
Ed ora parmi tempo di raccogliere le vele. Ho studiato di mostrare per quale via gli Stati Uniti d’America, l’Inghilterra, la Germania abbiano cercato di porre freno al male di che parliamo. M’è parso che l’Italia non si trovi in grado di seguire una sola di queste vie poiché la sua indole, le sue tradizioni, il modo di suo svolgimento vi porrebbero troppo forti ostacoli. Resta adunque che l’Italia attinga a ciascuno di questi tre esemplari ciò che v’ha di meglio e di più confacente ai suoi costumi, e me faccia un tutto organico che abbia importanza nazionale. Pertanto noi dovremmo sforzarci di togliere tutte le pastoie alla libertà individuale che non sono punto necessarie, al qual fine gioverebbe riprendere in esame parecchie leggi, e soprattutto i regolamenti fatti dal governo, o approvati da esso, per sterparne tutto ciò che non è strettamente richiesto dagli interessi generali e dai fini dello Stato: e la parte restante e necessaria, salvarla e coordinarla insieme dandole anzi un valore maggiore come dirò appresso. In secondo luogo noi dovremmo fare opera di decentramento in ogni pubblico servigio ed ufficio, sia per delegazione di facoltà data alle aziende provinciali e comunali, sia togliendo ogni diretta ingerenza del governo nell’amministrazione loro vera e propria, sia finalmente agevolando e favoreggiando la costituzione di associazioni autonome aventi carattere di Ente giuridico, e avvalorando quel che gli inglesi dicono diritto d’incorporazione sotto determinate leggi e cautele. Finalmente noi dovremmo costituire la giustizia amministrativa, togliendo all’amministratore stesso il sindacato dei suoi propri atti, e il definitivo pronunciato sui medesimi, e ammettere il richiamo amministrativo per quelle controversie che non posson essere giudicate dai tribunali ordinari. Al qual uopo è mestieri dare ai regolamenti effetto giuridico e creare una giurisdizione amministrativa. Forse basterebbe un tribunale supremo amministrativo, ma ove si creda necessario dare guarentigie anche negli ordini inferiori, ho indicato i lineamenti di un disegno che mi sembra non difficile ad eseguirsi.
V’ha chi invoca un codice amministrativo; v’ha chi nega potersi in guisa alcuna codificare l’amministrazione e i più fra i francesi propugnano questa ultima idea20. In Italia un’autorità molto competente esprimeva pur dinanzi il medesimo concetto21. "Il regolamento, dice il Mantellini, che volesse descrivere ogni atto della vita civile di un popolo e di chi lo governa o amministra rischierebbe di costituire il governo nella impossibilità di muoversi e di agire per riuscire manchevole e arbitrario ad un tempo... E fra l’arbitrio dell’uomo e l’arbitrio della regola, si rischia meno col primo che col secondo. La regola che non risponde né può risponder di nulla, necessariamente tracciata a priori in previsione dei casi avvenire, la si applica strida o non strida, convenga o disconvenga col caso avvenuto o colle sue fattispecie, si abbia per opportuna oppure no. E l’opportunità che è la prima legge, il criterio costante da seguire nell’amministrazione dipende da un insieme di circostanze che non si ripete e da un giudizio di prevalenza delle une sulle altre che cambia da caso a caso".
Questa teoria ha una parte di vero, ma solo una parte; né io tacqui esserci veramente dei casi nei quali il giudizio e l’atto amministrativo sono determinati da un complesso di elementi che definire non si ponno, e questo giudizio e questo atto dell’amministrazione bisogna accettarli senza dar luogo a richiamo o al più rimettersene all’autorità superiore in gerarchia. Ho detto inoltre non esservi legislazione amministrativa che possa tutto definire e coercere sino nei particolari. Ma ho parimenti detto sopra che nelle materie politiche e sociali, ella è questione di limiti più che di principii. Già l’esperienza ha dimostrato quante controversie che altra volta erano reputate amministrative potevan decidersi dai tribunali ordinari come controversie di diritto privato. La legge del 1865 e la giurisprudenza da quel tempo sino ad oggi lo hanno determinato sufficientemente. Ma l’esperienza ha mostrato ancora che molte controversie che si volevano evitare del tutto per non offendere l’azione libera dell’amministrazione, possono dar luogo a ricorso e a giudizio. V’ha una quantità di atti amministrativi che si riferiscono a materie di polizia, d’imposte, o stradali, o idrauliche o sanitarie e va dicendo, alle quali non solo si possono prescriver delle norme, ma le norme sono già in gran parte prescritte, mediante regolamenti, circolari, istruzioni. E si tratta di dare a queste regole maggiore precisione e fissità,, e di statuire che l’autorità che compie l’atto non sia quella medesima che giudichi dei richiami, ma un’autorità diversa e collegiale che porga nella sua composizione, nella procedura, nelle forme del giudizio le maggiori guarentigie possibili al cittadino.
Già sin dal 1829 in alcuni suoi scritti sagaci e profondi il duca di Broglie aveva preso ad esaminare lo stato del contenzioso amministrativo in Francia, e a farne la critica22. il suo pensiero era di fare un lavoro di discriminazione delle materie che erano allora di sua spettanza (ed oggi ancora in massima parte gli spettano) e divideale in tre categorie. La prima doveva comprendere tutte le controversie che oggi si reputano amministrative e veramente sono di diritto privato e debbono sottoporsi ai tribunali ordinari, avvegnacché sotto il nome di contenzioso amministrativo, dic’egli, il governo anche oggi decide una quantità di questioni giudiziarie, che posson dirsi usurpate alla giurisdizione ordinaria, e che è un dovere il restituirle: la seconda tutte le controversie che sono materia peculiare di contenzioso amministrativo e sulle quali pur mantenendo gli ordinamenti vigenti invoca talune modificazioni a guarentigia del cittadino: La terza finalmente le questioni che non si possono portare né dinanzi al tribunale ordinario né dinanzi ai Consigli amministrativi; ma debbono essere decise unicamente dall’autorità che le ha fatte sorgere. Il concetto da me espresso muove dalle stesse premesse del duca di Broglie. Inoltre mi sembra che non debba esserne troppo ardua la esecuzione, specialmente in Italia, dove la legge del 1865 e la giurisprudenza conseguente ha restituito ai tribunali ordinari tutto ciò che era di loro appartenenza.
Ma invocando che le norme amministrative le quali oggi si trovano sparse in regolamenti, istruzioni, circolari ecc., siano più precisamente fissate per servire di fondamento ad un giudizio, non posso tacere che questo lavoro vorrebbe essere compiuto, estendendolo anche a talune materie che si lasciaron finora quasi a belle posta fuori della legge. Noi italiani, e anche i popoli che sogliono chiamarsi di razza latina, abbiamo una cotale repugnanza a stabilire regolamenti che abbian forza di legge, e siamo propensi a darne piuttosto al governo la balia, e abilitarlo a provvedere con decreti ed ordinanze che si rinnuovano, si contraddicono, e lasciano sempre incertezza e modalità nelle regole amministrative. In Inghilterra le leggi sono particolareggiate, minute e si stendono sin dove ne sia d’uopo. E inoltre ogni anno di Parlamento vota centinaia di bill privati che hanno forza di legge, e dai cittadini, sono invocati per interessi loro propri.
Sarebbe argomento degnissimo di esame, sino a qual punto in un reggimento costituzionale possa stendersi la facoltà del governo o essergli delegata dal Parlamento di provvedere alla esecuzione della legge mediante regolamento, decreti, e circolari che hanno sempre qualche parte di legislativo: ma il lungo tema mi caccia. Però questa facilità di lasciare tanta balia al governo deriva eziandio da un certo timore di affisare taluni punti delicati della vita politica, nei quali piuttosto che venire ad un determinazione precisa, preferiamo di dare a chi comanda sconfinato arbitrio, il che è sorgente da un lato di abusi, dall’altro di accuse e di rimprocci. Chi non ricorda le discussioni seguite in Parlamento e fuori sul diritto di associazione e sui suoi limiti, sul prevenire e sul reprimere? Anch’io vi presi parte non lieve, e non vorrei ripetere le cose dette, ma chiederò solo: per qual motivo non si osa fissarne le regole per legge? Oggi l’associazione è libera: tutti vi consentono, ma tutti consentono similmente che siffatta libertà come ogni altra ha i suoi limiti. Or bene, sian chiariti questi limiti: così né al Governo sarà lecito oltrepassarli a danno del cittadino, né il cittadino potrà servirsi di una libertà indefinita per attentare alla sicurezza dello Stato.
Il medesimo dicasi delle leggi che possono occorrere in certi eventi straordinari. Poniamo che il territorio nazionale sia improvvisamente occupato, poniamo una insurrezione interna a mano armata, poniamo una provincia dove briganti scorazzino e incutendo il terrore impediscano il regolare procedimento, dell’azione della polizia e del tribunale. In queste ricorrenze le leggi generali non bastano, e tutti i paesi forti vi hanno provveduto con leggi speciali determinando bene le circostanze e munendo l’autorità di facoltà così dette eccezionali, ovvero vi provvedono volta per volta. In Inghilterra non è raro il caso che le franchigie costituzionali siano in parte sospese: oggi anche per l’Irlanda furono prese disposizioni severissime. In Francia fu supposta la necessità dello stato d’assedio, e fu statuito che le Camere debbano esse stesse bandirlo allorché seggono, se no il governo lo decreti di proprio moto, salvo ad esse decidere appresso della convenienza e della legalità del decreto23. In Germania la legge determina le norme, i limiti, le competenze speciali dello stato d’assedio, ma lascia largo margine al Governo di proclamarlo quando lo crede necessario. In Italia si è sempre sfuggito con cura di definir questi casi, pur conoscendo in fatto che la potestà esecutiva operi tutto ciò che stima necessario alla salute pubblica: salus publica suprema lex. Così Genova fu posta in istato d’assedio il 3 agosto 1848 né il parlamento subalpino se ne diede per inteso: similmente la provincia di Sassari, con decreto del 29 febbraio 1852 e la Camera l’approvò con un ordine del giorno puro e semplice. Il Ratazzi decretò lo stato d’assedio nelle provincie siciliane il 27 agosto 1862, il 20 settembre nelle provincie napoletane. Ma ciononostante quando nel 1875 il governo chiese la balìa di poche e ben determinate facoltà straordinarie per le provincie che erano infestate dal brigantaggio, trovò una opposizione forte, cavillosa, focosissima sostenuta anche fuori dal Parlamento da molti, e riuscì a mala pena a condurre in porto una legge gretta e stentata che per fortuna non fu necessario attuare, per le migliorate condizioni della sicurezza pubblica, ma che probabilmente da sé sola non sarebbe stata efficace. Eppure non mancavano taluni fra i più furiosi oppositori, i quali assediavano l’ufficio del ministro per dirgli: fate ciò che stimate necessario, anche oltre le leggi, ma non ci chiedete anticipate facoltà, riescite, e sarete approvati e lodati. E questo fece il ministero dopo il 18 marzo 1876: e non si può disconoscere che ottenne in Sicilia effetti notevolissimi, ma trapassò senza scrupolo la legge e i diritti sanciti dallo Statuto, negando sempre nei suoi giornali di farlo, e il pubblico tenendogli bordone con tacito plauso, e le poche rimostranze fatte nella Camera si attutirono come se fossero rivelazioni imprudenti. Questo stato dell’opinione pubblica è a mio avviso morboso, e contrario alla buona e ordinata costituzione di un reggimento libero; permettendo che si oscilli tra l’impotenza a reprimere il male, e l’arbitrio governativo giustificato da susseguenti voti sopra assai più che non paia, e ci riconduce al concetto che bisogna quanto è possibile determinare con leggi precise tutto ciò che riguarda i diritti dei cittadini e gli interessi sostanziali della società.
Oltre la triplice riforma dei nostri ordini amministrativi, occorrono a mio avviso altre due leggi per compiere un sistema di guarentigie amministrative. l’una sullo stato degli impiegati, l’altra sulla responsabilità di tutti gli amministratori della cosa pubblica.
E’ utile e necessario stabilire per legge i diritti e i doveri degli impiegati? La scuola che favoreggia il governo assoluto lo nega, imperocché vede nell’impiegato un servizio del Principe il quale può prenderlo e licenziarlo ad arbitrio. La scuola democratica giunge alle stesse conseguenze, perché il popolo non si differenzia dal sovrano assoluto là dove può tutto. Laonde o egli stesso direttamente elegge a certi tempo rettòri e giudici e impiegati, senza altra giustificazione che un bollettino gittato nell’urna: ovvero se concede ai capi del governo le nomine degli impiegati, tiene i primi dirimpetto a sé responsabili di tutto, e non si cura degli agenti inferiori né li riconosce come funzionari dello Stato. La scuola germanica sin dall’epoca della restaurazione, nel 1815, rivolse a ciò le sue mire e lo Stein nell’ordinamento dell’amministrazione prussiana pose fra gli ordini essenziali la legge sullo stato degli impiegati. Fin d’allora furono scorti i vantaggi e gli inconvenienti di questo sistema, e li notava più tardi, con quella precisione che è propria della sua eloquenza il principe Bismarck in un suo discorso al Reichstag, sul diritto elettorale, e sulla eligibilità degli impianti "Noi abbiamo, diceva egli, nella Prussia in qualche modo due costituzioni che corrono parallele: la vecchia del governo assoluto che trovava la sua difesa contro l’arbitrio nella inamovibilità non pare potersi accordare. Il governo prussiano checché faccia, e si muova, sentesi da ogni parte impacciato. Esso non può revocare un impiegato che abbia obbedito alle istruzioni dategli, stando alla lettera delle medesime; ancorché ne abbiano franteso lo spirito. Eppure anche codesto ha i suoi grandi vantaggi: né io vorrei a verun costo immolare l’integrità del funzionario prussiano, la sua dignità, il sentimento che lo sottrae alle tentazioni di uno scarso e spesso insufficiente salario; laonde preferisco di sopportare animoso gli inconvenienti di un governare impacciato al gittarmi impreparato in altre difficoltà"24. In Francia v’hanno norme per l’ammissione, per l’avanzamento, per le pensioni: ma garanzie vere e proprie in favore dell’impiegato non vi sono: se ne eccettui la magistratura, la quale però da ultimo ebbe anch’essa a patire iatture. Vi supplisce in gran parte la tradizione solida, e rispettosa dei diritti acquisiti, salvo nei momenti di rivoluzione, quando la smania delle così dette purificazioni vela la cupidigia e la vendetta. In Inghilterra dove, come dicemmo altrove, il maggior numero degli uffici pubblici rampolla da una posizione sociale e si adempie gratuitamente, poco era da provvedere sull’argomento: la massima parte degli impiegati veri e propri s’intendeva assicurata del suo ufficio sino che non demeritasse (during good behaviour) e il principio colà tanto operativo della sequitas ed bona fides aveva stabilito per essi una inamovibilità di fatto. Però mano a mano che alcune forme continentali penetrano nella costituzione britannica, si sente la convenienza di regolare lo stato degli impiegati, e dal 1853 si cominciò dal sancire gli esami di concorso per l’ammissione.
Un punto fondamentale da determinare è quello della responsabilità diretta dell’impiegato, principio ammesso sostanzialmente in Germania, e per isbieco introdotto nella nostra legge di contabilità all’art. 60 ma di ciò più oltre. Non poté la legge sullo stato deg’impiegati essere recata innanzi nei primordi del regno d’Italia: imperocché si trattava di disfare tutte le amministrazioni passate, e di ricomporle in unico stampo, di guisa che sarebbe stato impossibile il riuscirvi senza una certa libertà d’azione. Ma non appena l’ordinamento parve almeno nelle sue parti principali assodato, cioè sin dal 1864 il Minghetti disegnò di presentare un apposito di legge, e ne accettò l’invito dalla Camera in un ordine del giorno, ma le vicende de’ tempi ne impedirono l’esecuzione. Più tardi il Lanza dapprima al senato nel marzo 187025, poscia nel 1871 alla Camera dei deputati26 presentava il progetto di legge che determinava le categorie degli impiegati, i titoli richiesti e gli esami che si dovevan sostenere per essere ammessi: dava norma alle promozioni e ai trasferimenti, alle disponibilità e alle aspettative. Stabiliva per quali motivi l’impiegato potesse essere punito e con quali ammende, fino alla destinazione, e fissava le guatentigie di esso dirimpetto al Governo: ancora delineava i casi di collocamento a riposo, e i diritti a pensioni che all’impiegato spettavano. La Giunta parlamentare fece una relazione accurata e sostanzialmente accettò le idee del ministro; ma non ebbe luogo discussione. Più tardi ancora, nel 1876, l’on. Depretis ripresentò un altro progetto27 ma in termini più ristretti perché abbassava il grado di cultura richiesta dal suo predecessore per l’ammissione agli impieghi: e lasciava al ministro troppo maggiore larghezza nel licenziare gli impiegati dal servizioPubblico ogni volta che ei lo giudicasse conveniente al servizio mesedimo. Portato innanzi alla Camera questo disegno, toccava quasi il porto dopo parecchi giorni di discussione, quando non so qual vento lo respinse in ignoti mari, donde non uscì più mai sino ad oggi. Ora io credo che questa legge dello stato degli impiegati sia una delle cose essenziali al fine che noi ci proponiamo, e dovrebbe quindi senza indugio essere proposta al Parlamento in tali termini, da sottrarre l’impiegato stesso all’arbitrio, al capriccio, alle influenze parlamentari. A tal fine converrebbe ch’essa offrisse guarentigie sicure all’impiegato non solo di non esser dimesso, ma neppure scaraventato da un capo all’altro della penisola, per ciò solo che non seppe sobbarcarsi alle voglie di un deputato, né consentì di farsi strumento dei soprusi di un partito, o addiventare un agitatore zelante di elezioni. Ma d’altra parte converrebbe che stabilisse eziandio regole e discipline severe contro l’impiegato che parteggia! questo dupplice argomento renderebbe l’ufficiale pubblico più indipendente, e frustrerebbe le indebite ingerenze della politica nell’amministrazione. Per ora egli non ha verace difesa, ed a provarlo basterebbe una sentenza recente della Corte di Cassazione la quale dichiara l’autorità giudiziaria incompetente, e l’impiegato privo di ogni azione per ammenda di danni nel caso di destituzione. E v’ha di peggio; ché lo spirito pubblico non si commove punto alle ingiustizie di tal fatta; anzi udiamo risonare il plauso a cambiamenti repentini e radicali, e il ministro andare lodato non che impunito, perché, dicesi, diede prova di forza e seppe spezzar le maglie della burocrazia.
Ma è possibile questa legge senza menomare la responsabilità del ministro? La responsabilità, dice la scuola radicale, deve essere solo e tutta di lui: ogni altra menomerebbe la pienezza di sue facoltà, e del sindacato parlamentare. Certamente il concetto della responsabilità dei ministri è fondamentale nel governo costituzionale. Le sue origini in Inghilterra risalgono alle origini stesse della monarchia28 e il principio che il Re non può far male e che esso è inviolabile, si collega intimamente a ciò che ogni suo atto debba essere controfirmato da un ministro che n’è responsabile. "E’ mirabile, dice il Balbo, questa istituzione, questo mezzo termine, questo ritrovato non di nessun uomo, ma dei tempi progrediti in civiltà, questa combinazione della irresponsabilità del Principe colla responsabilità dei ministri, che fa possibile ed effettiva la riunione di tutti i vantaggio della monarchia e della repubblica nella monarchia rappresentativa"29. V’ha poi una responsabilità collettiva fra tutti i ministri, e per quanto può attenersi al subietto di questo libro, essa fu ben definita da Lord Derby30. L’essenza di un governo responsabile è il vincolo mutuo fra i suoi membri pel quale essi agiscono come partito, vanno insieme, consertano i loro atti, e se un di essi cade (salvo casi speciali) cadon tutti con esso. Ma di responsabilità ve n’ha di più specie: ve n’ha una tutta privata, quando il ministro opera come ogni altro cittadino; e ve n’ha una veramente e propriamente ministeriale nell’esercizio delle funzioni del governo, la quale può dar luogo a mettere i ministri in istato di accusa secondo l’art. 36 dello Statuto. Ciò presuppone manifestamente un delitto di alto tradimento, un attentato alla sicurezza dello Stato, la violazione delle leggi costituzionali. Spesso si è parlato della necessità di una legge precisa su questa materia, e ve n’ha eziandio qualche esempio. In verità tutta la parte che riguarda il procedimento può ben determinarsi, come pure la sanzione delle pene. Ma definire la responsabilità dei ministri è grandemente difficile, e coloro che si commentarono si ristettero ai termini generali di tradimento, concussione, prevaricazione. La legge austriaca del 25 luglio 1870 che è pure la più precisa parla anche essa di opere o di omissioni colle quali si viola la costituzione e la legge.
Ma come ognun vede, non è questa la responsabilità che al nostro fine vogliamo propriamente sottoporre ad analisi. V’ha una responsabilità che non è giudiziaria o penale, ma piuttosto politica, ed è quella che si manifesta col sindacato del Parlamento. Un ministro, poniamo, lascia gli affari in disordine, favorisce gli uni a preferenza degli altri, ha poca parsimonia del pubblico denaro, adopera una spietata fiscalità, suscita colle sue esosità liti allo Stato, rasenta per arbitrii la violazione della legge senza però che apparisca manifesta la intenzione di trasgredirla. Codeste sono tutte colpe per le quali non si può metterlo in istato d’accusa: ma la Camera può esaminarle, discuterle, e pronunziare il suo giudizio con una mozione, o con un ordine del giorno che lo costringa a rassegnare il suo ufficio. Or ecco appunto il caso al quale alludono i partigiani della scuola più sfrenata, dandovi una estensione esagerata. Essi dicono: a che giova stabilire la responsabilità per gli ufficiali pubblici? essi sono meri strumenti del ministero e debbono esser tali. Il ministro è responsabile per tutti loro davanti alla Camera: è in lui che debbono convergere tutte le accuse. Or qui ci troviamo fra un astrattezza e una ipocrisia. E’ una astrattezza quella di supporre che il ministro possa davvero prender sulle sue spalle la responsabilità di tutto ciò che gli agenti dell’amministrazione in ogni parte del regno. Questo carico sarebbe tanto grave e sproporzionato, che per la sproporzione sua stessa si risolverebbe in nulla. Se un ufficiale pubblico ha commesso un atto scorretto nell’interpretazione e nella esecuzione della legge e del regolamento, chi vorrà perciò condannare seriamente il ministro, quando anch’esso non lo abbia punito e talora per sentimento di solidarietà cerchi di difenderlo? E’ poi un’ipocrisia quella di supporre che la decisione del Parlamento abbia sempre un valore di efficace riparazione. Il Parlamento assolverà o come dicesi oggi, darà un bill d’indennità, al ministro che ha commesso un’ingiustizia per assecondare la passione del partito, e fors’anche un ordine del giorno consacrerà la violazione del diritto. Questo è il punto sul quale insisto, e al quale io prego il lettore di rivolgere il pensiero. Imperocché la responsabilità ministeriale estesa così largamente non ha significato alcuno, o se ne ha uno è di servire la maggioranza in tutti i suoi capricci.
E facciasi pure la legge della responsabilità ministeriale, ma restano due quesiti. Gli ufficiali pubblici sono responsabili e possono esser chiamati in giudizio pei loro atti? Provvede a ciò bastantemente il codice civile e penale? O è necessaria una legge speciale? Nella presente legislazione, i prefetti, i sotto prefetti e coloro che ne fanno le veci, come pure i sindaci, non "possono essere chiamati a render conto dello esercizio delle loro funzioni, fuorché dalla superiore autorità amministrativa, né sottoporsi a procedimento per alcun atto di tale esercizio, senza autorizzazione del Re previo parere del Consiglio di Stato"31. Questa disposizione di legge che abbiamo imitata dalla Francia pur temperandola, non può andare in accordo colla responsabilità vera degli impiegati. Uopo è che questi possano esser tradotti in giudizio per violazione di legge, ed eziandio per risarcimento di danni; insomma che l’azione penale e civile sia aperta contro di loro. Ma fino a che limite? Ecco un problema delicato quanto mai. A risolverlo non mi par che basti citare gli articoli del codice civile32 "che qualunque fatto dell’uomo che arreca danno ad altri, obbliga quello per colpa del quale è accaduto il danno, a risarcirlo; e che ciascuno è obbligato non solo pei danni cagionati per fatto proprio, ma eziandio delle persone delle quali deve rispondere". E’ d’uopo bensì esaminare a fondo quali sono i casi nei quali l’impiegato è responsabile, quali i casi nei quali è responsabile per lui lo Stato, e finalmente quando né egli né lo Stato può esser convenuto. Per accusare un ufficiale pubblico o dimandargli un risarcimento di danni, è d’uopo che vi sia parte di lui o accesso di potere, o diniego di giustizia, o offesa alle leggi, o negligenza colpevole dei suoi doveri. Rispetto poi allo Stato, e ai casi nei quali lo si possa chiamare responsabile di danni in via principale o sussidiaria, il tema è lungi dall’essere chiarito in ogni sua parte. Certamente quando lo Stato agisce e contratta come qualunque ente civile esso trovasi esposto al rifacimento del danno secondo il diritto comune. Ma la forte questione non è ivi: è nei casi nei quali lo Stato impera e provvede come ente politico, o agisce nell’interesse della società. Imperocché non può accusarsi di intenzione malvagia, mentre intende anzi a tutelare il pubblico bene, non può accusarsi d’aver scelto un ufficiale più che un altro, perché la nomina degl’impiegati è fatta secondo certe regole preordinate; e infine la società civile non è come alcuni reputano identica a una società d’assicurazione. Anche s’ingannano coloro che paragonano lo Stato ad un appaltatore di opere, perché l’uno dispone e fa nell’interesse pubblico, mentre l’altro fa nell’interesse proprio, e se corre rischio talvolta di perdere, nel più dei casi guadagna, e tale è il suo intento. Poniamo che lo Stato modifichi le tariffe doganali abbassandole, non v’è chi abbia diritto di ripetere da esso i lucri che gli cessano dal cessare delle tariffe più alte. Invece certi atti, pur collegati colle funzioni essenziali dello Stato, possono produrre danni meritevoli di risarcimento, per esempio se ordini lavori di difesa alle ripe di un fiume che apportino la ruina di edifizi, o scemino la proprietà di un privato sulla ripa opposta. Notisi che la Corte di cassazione ha pronunziato in parecchie circostanze non essere applicabile allo Stato la regola di diritto privato relativa ai delitti o quasi delitti, e questa tesi è vigorosamente sostenuta dall’avvocato erariale33.
Finalmente non mi par che basti neppure la distinzione dello Stato quando agisce e contratta come Ente civile, e risponde come ogni altro ente degli effetti della sua gestione, dall’altro caso quando lo Stato provvede come Ente politico nell’interesse generale, avvegnacché vi sono dei casi nei quali tal distinzione è sottile, onde riesce difficile distinguere gli atti che dall’una o dall’altra forma promanano. Da tutto ciò discende quello che accennai sopra, cioè che la materia aspetta ancora una trattazione completa e definitiva. Mi sia lecito ripetere anche qui ciò che più volte ho detto: trattasi una questione di limiti, e questi limiti stessi si rimuovono a seconda delle condizioni dei popoli e del progredire della civiltà. Ma qualunque sia la teoria e la giurisprudenza che in tal materia prevalga, egli è certo che quando siano fissate le regole rispetto alla responsabilità dello Stato e dei suoi agenti, regole analoghe vogliono statuirsi rispetto alla provincia ed al comune, e devono eziandio riferirsi agli amministratori di Opere pie e di pubblici Istituti.
Un altro punto da esaminare è sino a qual grado l’ufficiale pubblico può essere difeso dirimpetto al tribunale, dell’ordine preciso del suo superiore, il quale sottentrerebbe in sua vece come reo convenuto. Il Mancini in un suo disegno di legge non ammetteva l’eccezione dell’obbligo di obbedienza gerarchica, per liberare l’esecutore dell’atto abusivo della solidaria responsabilità del danno, qualora l’ordine dato dal superiore fosse manifestamente illegale, ma codesta è dizione troppa vaga, e veramente pericolosa in quanto ché abiliterebbe l’ufficiale subordinato ad una continua discussione sul valore degli ordini che gli fossero dati. Certamente se il superiore ti comanda di commettere un’azione che non abbia attinenza coll’obbligo del tuo ufficio o che, se pur l’ha, costituisca per se medesima un delitto, la legge morale e il sentimento della giustizia, impongono di rifiutare; ma vi sono degli atti, in materia poniamo di prevenzione per cagione di pubblica sicurezza, la legalità dei quali dipende da molte circostanze e fra queste eziandio dall’opportunità e dalla possibilità della riuscita: ora lasciando illimitata discussione a chi deve eseguire l’atto stesso, si avrebbero inconvenienti ad ogni ora, e il rimedio sarebbe più pericoloso del male: tanto più che concedendo la giustificazione per obbedienza gerarchica, la persona contro la quale si può procedere per violato diritto c’è, anzi dal fatto stesso dell’ordine dato è specificata e la responsabilità non vien meno passando dall’uno all’altro34. Il nostro codice penale sui reati per abuso di autorità, attentato alla libertà individuale, e violazione di domicilio, dichiara35 essere sciolto da ogni responsabilità l’ufficiale o impiegato che ha agito per ordine dei superiori in oggetti della competenza loro, e pei quali oggetti era ai medesimi dovuta obbedienza.
Ma è ella veramente necessaria questa legge sulla responsabilità, o non basta già il diritto comune? Non si trova nei nostri codici, nelle nostre leggi, nel nostro Statuto tanto da provvedere ad ogni giusta esigenza? La tesi venne sostenuta con molta sagacità e con soda erudizione dall’egregio Professore Adeodato Bonasi36 il quale trovò nondimeno anch’egli una lacuna perciò che riguarda i ministri. Imperocché lo Statuto avendoli sottratto alla giurisdizione ordinaria, manca tuttora la procedura che debba seguirsi in questo giudizio speciale. Parvegli eziandio che dovessero abrogarsi quelle disposizioni, le quali senza alcuna ragione di grande interesse che le legittimi, potrebbero essere di ostacolo alla piena applicazione del diritto comune a tutti i pubblici funzionari. Consento nell’uno e nell’altro punto, ma non mi credo abbastanza competente ad affermare o negare la proposizione generale sostenuta dal Bonasi, la quale meriterebbe un’ampia disamina37, e confesso che ne rimango in dubbio, per la qual cosa parlai di una legge fatta apposta. Egli stesso riconosce che fra il codice e certe leggi speciali come quella di pubblica sicurezza non vi è un coordinamento sufficiente e che bisognerebbe rivederle in questo intento. Ora io aggiungo che almeno in occasione di codesta revisione, oltre il desiderato coordinamento, debba esaminarsi accuratamente se qualche deficienza non si riscontri, ed a questa supplire. Certo non è ben chiaro, quando il pubblico ufficiale possa chiamarsi in giudizio, né tampoco è noto a tutti quando gli amministratori dei comuni, delle provincie, delle Opere pie, degli Istituti autonomi siano responsabili anche civilmente. Ciò vuol essere posto in piena luce, imperocché è parte sostanziale della giustizia amministrativa.
Ho detto delle tre vie per le quali si può procedere al fine che ci siamo proposto; ho parlato inoltre di due leggi, l’una sullo stato degli impiegati, l’altra sulla responsabilità degli agenti del governo e degli amministratori della cosa pubblica, che dovrebbero far parte sostanziale dell’ordinamento di che trattiamo. Ora mi conviene eziandio accennare all’importanza di dare nelle nostre università allo studio del diritto amministrativo un più ampio svolgimento, e di fondarvi una vera facoltà politica e amministrativa38. Gli studi meramente giuridici tennero e tengono tuttavia il campo, ed è naturale in quanto che offrono agli studiosi una carriera rapida e lucrosa, quella dell’avvocato. Se non che il progresso degli studi rese manifesto che il diritto privato non era che una parte del diritto generale, e quindi le facoltà giuridiche si arricchirono di cattedre di diritto pubblico, costituzionale, e internazionale. Talvolta anche vi si unì quella di diritto amministrativo, e di economia, ma quasi accessorie e di completamento. Ora ciò non basta, e se l’amministrazione deve essere esercitata da uomini esperti, uopo è che vi sia un corso di studi destinato a formarli. Laonde mentre le cattedre che ho accennato sopra sarebbero comuni ad entrambi gl’insegnamenti, ve ne sarebbero altre speciali alla facoltà giuridica o alla facoltà politica amministrativa: queste si dovrebbero bipartire come due rami da un tronco, ed avrebbero alla fine propri esami e diplomi. Converrebbe perciò allargare il campo di tutte le scienze che all’amministrazione si attengono: e per esempio non solo trattare il diritto costituzionale, ma più propriamente gli uffici del governo, le sue relazioni colle istituzioni ed associazioni civili, la sua azione ossia la politica: così il diritto internazionale si svolgerebbe nell’arte diplomatica, così l’economia andrebbe corredata dagli insegnamenti affini come la statica, la finanza, e la ragioneria. Né dovrebbe mancare la parte tecnica, almeno in modo ausiliare, come per esempio l’igiene pubblica, la condotta delle acque, l’ordinamento della difesa nazionale. Laonde ben fece Ruggiero Bonghi allorché, essendo ministro della pubblica istruzione, col regolamento 11 ottobre 1875 decretava potersi istituire in alcune università corsi speciali di discipline politiche e amministrative, e il de Sanctis più tardi (10 dicembre 1878) fondava in Roma un corso di scienze economico-amministrative. Codesti germi bisognerebbe spargere, imperocché se non si comincia dal dimostrare scientificamente quale debba essere il compito del governo dal dimostrare scientificamente quale debba essere il compito del governo, che cosa sia amministrazione pubblica, delineandone le differenze colla giurisprudenza, sarà difficile che nella pratica sia rettificato e si migliori l’andamento delle cose, e si tronchino dalla radice gli abusi di che abbiamo parlato. Egli è alla gioventù che esce dalle scuole pubbliche, innamorata del giusto e del buono non solo nella ragion privata, ma eziandio nella pubblica, che si appartiene di preparar l’opinione, affinché siano recati in atto legislativo i provvedimenti atti a riparare questi mali, fondandolo lo Stato giuridico nella sua pienezza.
Intanto a menomare i mali discorsi, ed a preservare il sistema costituzionale dagli abusi più manifesti e più dannosi, io indicherò alcuni rimedi indiretti, ed altri secondari o piuttosto espedienti che pure avrebbero qualche efficacia sul migliore andamento della cosa pubblica. E innanzi tutto gioverà che ciascuna delle potestà che la nostra costituzione pone come essenziali, operi secondo suo diritto e secondo suo dovere, e che la inerzia e la mala abitudine non finiscano per cedere l’impero ai più audaci ed impronti. Così per mio avviso la Corona dee accuratamente serbare le prerogative che le accorda lo Statuto e mai lasciare che altri le usurpi, imperocché quelle prerogative ben usate sia nella scelta dei ministro sia nello scioglimento della Camera possono in talune circostanze salvare il paese. E fra le prerogative della Corona pongo eziandio quella di vigilare che il suo governo non istenda radici partigiane nella giustizia e nell’amministrazione, e dove ne vegga i segni ammonirlo e trattenerlo. Credo che un ministro, richiamato dal Re all’osservanza della equità nel momento che gli porge a firmare un decreto di nomina o di promozione, si rassegnerebbe ossequente all’ammonizione e ne prenderebbe norma per l’avvenire; tanto più che qui non si tratta d’indirizzo generale politico, ma di fatti peculiari.
Un altro punto importante è quello che oggi chiamasi formazione e condotta del Gabinetto, cioè del Consiglio dei ministri in quanto essi sono e si sentono in solido sotto un capo che è il presidente del consiglio medesimo: ora il Gabinetto è mediatore fra la Corona e il Parlamento, e fra i due rami del Parlamento medesimo. Il concetto del Gabinetto in Inghilterra fu opera lenta, e ognor progressiva durante due secoli. Come bene osserva il Gladstone, "la teoria del governo misto e dei tre poteri, trasmessaci dagli antichi e soprattutto da Cicerone nel suo libro della Repubblica, è troppo fredda e cruda, né corrisponde all’indole della costituzione inglese, mancandovi un elemento conciliatore, una specie di organo di compensazione, che mantenga in bilancia le forze politiche, le coordini fra loro, e le indirizzi ai fini del civile consorzio... Il gabinetto è forse la più singolare creazione del mondo politico nei tempi moderni, non per la sua dignità, ma per la sua sottigliezza, elasticità e varietà, ed apparisce come il complemento di un intero sistema: il quale sembra poter sfidare tutti i pericoli anche nelle età future, né a tal uopo altro richiede che una perfetta lealtà, e una discreta intelligenza in coloro che lo adoperano. Questa istituzione che ha tanta parte nella vita politica inglese, agisce per tacito consenso, senza che la legge scritta o la costituzione contengano pur un verso che determini le sue relazioni col monarca, col parlamento e colla nazione, né tampoco le relazioni dei suoi membri fra loro e col loro capo. Essa non fu il portato di un’idea preconcetta, né l’attuazione di un disegno filosofico o di un principio astratto; ma l’azione lenta di forze invisibili gli diè la struttura che il mondo oggi ammira. Crebbe senza rumore, e si può dire di essa quel che il poeta (Heber’s Palestine) dice del tempio di Gerusalemme: - Non risuonarono acciari battuti dal pesante martello, ma il superbo edificio sorse come una palma gigantesca"39. Ora questa istituzione mentre dà maggior unità e consenso a tutti gli atti del governo, per quanto riguarda la questione che trattiamo, ha reso e tende a rendere più equa e temperata l’azione di ciaschedun ministro, e ad attutire in esso gli spiriti partigiani che deploriamo40.
Sebbene il Presidente dei ministri sia libero nella scelta dei colleghi che vuol presentare all’approvazione del Re, pure codesta scelta non dovrebbe che in rari casi e come per eccezione uscir fuori dai due rami del Parlamento. Nello spirito della costituzione è ovvio che l’uomo il quale è assunto al governo abbia avuto occasione di esprimere pubblicamente la propria opinione, si trovi in grado di difendere non solo ciò che è proprio del suo dicastero ma anche la politica in generale, infine ch’ei pure eserciti una autorità acquistata precedentemente sopra i membri del parlamento. Laonde il Presidente del Consiglio pur cercando uomini esperti delle materie da reggere, dovrà avere anche di mira l’elemento politico finché questo titolo predomina sovra l’elemento tecnico. Ora in Italia noi abbiamo veduto avvenire di recente il contrario, e in cinque anni una diecina di ministri essere inopinatamente pescati fuori delle acque parlamentari. E perché poi avessero qualche requisito politico, almeno apparente, si creavano senatori di botto, quasi questo bastasse ad informare in essi l’arte parlamentare: né ciò era senza scapito del Senato, prodigandosene il g rado quasi in difetto di ogni altra qualità: certo non aggiunge prestigio o autorità a colui che di tal grado sia investito improvvisamente e soltanto per occasione41.
Fu suggerito talvolta l’esempio inglese di die segretari generali di ogni ministero, l’uno dei quali permanente, ed amministrativo, l’altro, politico e transitorio insieme col ministro. Questi pubblici ufficiali permanenti (dice il Wood)42 mantengono tutte le tradizioni dell’ufficio, e sbrigan tutti gli affari ordinari. Essi porgon consiglio, e sino ad un certo punto mettono freno ai nuovi ministri, sorti senza sufficiente esperienza; ma siccome d’altra banda la permanenza in un ufficio tende a cambiar l’usato sentiero in solco, per ciò il cambiamento del capo, quando è assistito da colui che sta sempre nell’ufficio, produce utili effetti in ogni parte dell’amministrazione.
Può chiedersi se convenga mantenere presso i principali ministeri un Consiglio, come dicono, superiore e si è molto disputrato se meglio convenga avere una responsabilità per così dire accentrata in un solo o divisa in molti. Ma siccome il Consiglio non è un vincolo assoluto al ministro se non in pochi casi dalla legge prescritti, e siccome d’altra parte importa mantenere fissità nella giurisprudenza, e nell’interpretazione delle leggi, uniformità nei contratti, e nelle concessioni; ed alla compilazione dei regolamenti e dei disegni di legge non basta l’opera degli impiegati comuni né quella di aiutatori avventizi, perciò è da riconoscere la necessità e l’utilità di codesti Consigli, dei quali anzi parmi che si dovrebbe afforzare il prestigio e l’autorità. E l’esperienza dimostra che sono freno salutare, e quando il ministro ha voluto commettere un arbitrio, ha dovuto calpestarne gli avvisi, sicché io non esisto punto ad adffermate la convenienza loro anche a moderare il governo di aprtito, e le sue tendenze sinistre ad insinuarsi nell’amministrazione e quindi ad esprimere il voto che non solo si debbano mantenere ma eziandio rinvigorire.
Queste questioni costituzionali hanno moltissimi aspetti, ciascuno dei quali vorrebbe essere trattato con ampiezza di considerazioni, ma ciò mi distorrebbe dal mio tema, ed io ne tocco solo in quanto possano indirettamente ad esso collegarsi. A qual risguardo a me pare che sarebbe anche da rivedere la legge delle incompatibilità parlamentari. Io dubito forte se il magistrato giudicante possa in nessun caso attorarsi nei combattimenti della politica. Parmi eziandio che la presenza nella Camera del Sindaco di un comune o dei membri della deputazione provinciale, sia cagione prossima a tentazioni. Perché costoro non possono per così dire far astrazione degli interessi lcoali che rappresentano, e il ministro concedendo o negando, proferisce loro una troppo grave seduzione a sacrificare il voto politico allo interesse della città o della provincia nativa. Sopratutto, notai fra i più gravi danni di alcune provincie che la deputazione la quale dovrebbe essere intesa unicamente a ben amministrarle diventa invece centro elettorale, e si fa autrice o complice di politiche ingerenze. Io credo poi che dannosa e pericolosa sia la frequenza di avvocati esercenti nelle assemblee deliberanti. Le cagioni son molte e notorie, e dalla esperienza riconfermate: chi vuol avere contezza dell’azione malaugurata che hanno gli avvocati nei parlamenti legga il Colletta, il Balbo, il Gioberti43. Ma considerando la cosa solo nel riguardo di che si tratta, è evidente che la professione loro li rende inchinevoli a farsi patrocinatori di questo o di quell’affare. e anche rispetto ai tribunali toccai il danno che dai deputati oranti nel foro e dagli influssi loro anche involontariamente deriva alla giustizia. La nostra Camera è composta per un terzo di avvocati, non so se tutti patrocinanti: certo la massima parte. Ora non sarebbe egli possibile almeno mettere un limite al numero di essi, provvedendo col sorteggio? come si fa oggi per le classi dei magistrati, e dei professori quando superano il numero di dieci, e per tutti glialtri impiegati quando superano il numero di venti: servolo non m’interno.
Checché ne sia delle incompatibilità parlamentari, un punto gravissimo per l’avvenire delle istituzioni è questo, che il deputato, mentre nella Camera dev’essere tutto cioè avere la pienezza della sua rappresentanza e delle sue prerogative, quando è fuori di parlamento non possegga privilegio sopra alcuno degli altri cittadini. Io credo cattiva la usanza, e generatrice di vanità e corruzione, onde il deputato è visitato e careggiato dai prefetti e dagli impiegati nelle provincie, gli si dà un posto migliore nelle ferrovie, eprsino leggo che in alcune mostre, come a spettacoli, mentre tutti pagano, egli ha l’ingresso libero e gratuito. Perché tali favori? Spacciando pretezione e grandezza si falsa il carattere austero del deputato, e se le due iniziali M.P. (Member Parliament) sono in Inghilterraun titolo di rispetto personale, non danno però che io sappia alcun vantaggio materiale, e neppure apparenza di maggioreggiare. Né saprei lodare le domande che si fanno e si esauriscono d’inviare deputazioni a qualsivoglia cerimonia abbia un poco d’importanza. Si innalza un monumento? Si apre una sala? Si accompagna un feretro? Ecco subito una deputazione del Senato e della Camera la quale è ricevuta con onori reali a suon di tamburo, come la sovranità sia impersonata in essa, e poi vengono cerimunie e banchetti e feste d’ogni maniera. Persino le Commissioni che vanno per inquirente sopra elezioni o sopra qualsiasi altro argomento sono ricevute dalle autorità, e festeggiate dalle popolazioni, il che farebbe in Inghilterra la più grande meraviglia. Tutto ciò a me sembra non iscevro da pericolo di guastare lo spirito delle istituzioni, e di dare al popolo idee false, perché spontaneo gli nasce il pensiero che presentando le suppliche ai deputati, da costoro pioveranno le grazie, e assai meno si briga di sapere se facciano o no buone leggi.
Parecchie modificazioni nel regolamento della Camera tornerebbero utili al fine che ci proponiamo. Tale sarebbe quella di scemare l’importanza delle Giunte e massime dei relatori loro. Egli è soprattutto nella Giunta generale del bilancio che apparvero inconvenienti non lievi. Lasciamo stare che la Giunta non paga di riferire com’è suo còmpito, vuol ingerirsi talvolta nei modi di amministrazione, e anche nella politica. Ma ogni ministro sa che il relatore di un bilancio è un personaggio col quale talvolta bisogna venire a patti. Il ministro avrà per esempio proposto un aumento di dotazione ad un capitolo del bilancio perché lo stima necessario al pubblico servizio. Il relatore glielo nega sotto colore di rigorose economie, ma poi cede pur che si aumenti anche la dotazione di un altro istituto che interessa la sua provincia. E il ministro non crede di mancare al suo dovere facendo un atto di favore, perché il vantaggio del servizio pubblico in generale scusa la propria coscienza. Invero non sarebbero lecite le conferenze fra i relatori della Giunta e gli impiegati superiori dei ministeri, ma si tengono. Allo stesso ministro le dimande dovrebbero essere indirizzate per iscritto a mezzo della presidenza della camera, chiamandolo dove occorre a dare di persona schiarimenti alla Giunta plenaria; ma queste buone pratiche a poco a poco vanno in disuso, non già che manchino le corrispondenze scritte, o le adunanze ove il ministro intervenga, ma le une e le altre sovente non sono che la forma esteriore di ciò che in privati colloqui è stato concordato.
E poiché mi è accaduto di aprlare di bilancio, un punto importante sarebbe di sottrarre alla discussione annua quella parte delle spese pubbliche che nasce da leggi in atto, le quali non si tratta in quel momento di mutare. Così gli inglesi non ritornano mai, come noi facciamo, a rimettere in discussione tutta quella parte di bilancio che si chiama intangibile, ma discutono soltanto qualla parte che ha bisogno di speciale legge, o stanziamento che si rinnuova ogni anno. Né certamente il bilancio è appo loro una specie di tessera per introdursi a parlare di tutte le cose possibili, posto che ogni cosa ha una relazione più o meno remota con esso; ma il dibattito vien sobriamente mantenuto nei limiti richiesti dalla ragione o dalla opportunità.
Finalmente un altro punto che a prima giunta non pare aver diretto rapporto coll’argomento che trattiamo, e pure ne ha moltissimo, è la frequenza delle crisi ministeriali, e il nascer loro all’oscuro, sovra incidenti, non sopra questioni vitali. Si comprende che quanfo vi ha una grande questione di essa possa avere un significato di fiducia o di sfiducia in quanto che anticipa il giudizio della Camera44, ma in generale questo porre le questioni di fiducia in un episodio insignificante, o peggio ritirarsi senza discussione, o peggio ancora serbar dopo il silenzio intorno alle cagioni della crisi, e al programma del nuovo ministero, tutto ciò corrompe le vitali sorgenti della vita costituzionale. Ben a ragione Guglielmo Pitt alla Camera, che gli era ostile, domandava un fair play cioè una solenne occasione di dibattito prima di rassegnare l’ufficio. Procedendo diversamente si formano nell’ombra accolte d’uomini che pensano diversamente fra loro, ma che per rancori o cupidigia di potere son pronti a trovarsi d’accordo anche cogli avversari, pur di nmegare al Gabinetto le forze della sussistenza. Ma questo punto vorrebbe essere svolto ampiamente, e richiederebbe per se solo un libro: imperocché è uno dei più sostanziali per l’esercizio regolare della costituzione.
Io ho toccato a tanti e sì vari oggetti al solo intento di mostrare che, se ogni potestà costituzionale adempiesse attivamente gli uffici propri, se il Gabinetto serbasse quell’unità che gli è congenita sotto la vigilanza del suo capo, se non cedesse che a sfiducia espressa in questioni vitali, se i Consigli superiori che assistono il ministro fossero resi più forti e più liberi nel senso stesso di ogni dicastero, se si introducesse un segretario generale permanente e che mantenga le tradizioni dell’amministrazione centrale, se le incompatibilità fossero meglio regolate, se il bilancio in alcune parti sostanziali fosse sottratto alle disputazioni annue, se il regolamento della Camera fosse migliorato, se la posizione del deputato altissima nell’assemblea legislativa perdesse ogni trattativa fuori di essa; se insomma la costituzione dello Stato fosse praticata più secondo gli abusi onde abbiamo parlato. Ma di questo genere (di) rimedi al tutto indiretti sarebbe il numero grandissimo, e si troverebbe in ogni ordine di fatti pubblici. Ed a me par tempo di finire.
Dissi già nella prefazione che l’axxusa mossami di avere in un discorso tenuto a Napoli offeso le prerogative del Parlamento, m’indusse a pigliar la penna. Ma dalle considerazioni sul caso particolare fui naturalmente condotto a meditare sopra i modi onde le istituzioni parlamentari si svolgono, e mi apparvero in tutta la gravità loro taluni problemi, che sinora gli scrittori più sommi di diritto costituzionale o hanno trascurato, o appena accennarono non dando ad essi la debita importanza. Imperocché l’ordinamento del governo, la maniera delle elezioni, le guarentigie della rappresentanza non sono al certo l’obbietti precipuo al quale mira il cittadino. Il quale vuole godere la massima libertà personale che sia compatibile colla sicurezza sociale, vuole che la giustizia sia fatta sempre e imparzialmente, vuole che l’amministrazione sia condotta con facilità, speditezza, e regolarità e col rispetto del diritto di tutti. E’ questo, secondo la frase moderna, il contenuto vero e sostanziale delle istituzioni politiche, le quali perciò si riguardano piuttosto come mezzi al fine di assicurare siffatti beneficii al cittadino. Ciò posto, la ragione e la esperienza dimostrano che il governo parlamentare è un governo di aprtito, e come tale ha la tendenza a favoreggiare gli amici, e ad opprimere gli avversari, e quindi s’ingerisce indebitamente nella giustizia e nell’amministrazione, e ne perturba l’andamento, e ne guasta gli effetti salutari. Di tal guisa la forma distrugge la sostanza, e i mezzi tanto tantati a guarentigia. Si trovano essere i contraddizione col fine. Ora se questi fatti fossero inevitabili, bisognerebbe concluderne che il governo parlamentare poco s’addice a più matura civiltà. Io son lungi dal pronunziare siffatta sentenza, anzi mi sforzai di delineare alcuni rimedi che mi parrebbero convenienti a prevenire il male o a ripararlo; ma non dubito di affermare che il problema proposto affaticherà ancora lungamente le menti degli studiosi. Io sarò pago di averli chiamato a meditare intorno a siffatto tema, e di avere lumeraggiato taluno dei suoi aspetti più di nota. Ma ciò che mi pare indubitabile si è questa conclusione: che la durata e la efficacia del sistema parlamentare dipenderanno molto dal suo collegamento con ordini tali, i quali salvino la giustizia e l’amministrazione dalla ingerenza dei partiti politici.